Rechsteiner Paul · Ständerat · 2020-09-08

Wortprotokoll

Was hier mit der Umsetzung der Motion Caroni, die vor fünf Jahren eingereicht wurde, vorgeschlagen wird, wäre nichts anderes als ein massiver demokratiepolitischer Rückschritt in der Schweizer Geschichte, kein demokratiepolitischer Fortschritt, sondern ein demokratiepolitischer Rückschritt, wie wir ihn bisher so nicht gesehen haben.

Lassen Sie mich das begründen: Gemäss Bundesverfassung ist, wenn es um Staatsverträge von grösserer Bedeutung geht, das fakultative Referendum massgebend. Schauen Sie einmal Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d unserer heutigen Verfassung an. Wem ein Staatsvertrag nicht passt, der kann dagegen das Referendum ergreifen. Nachher entscheidet das Volk, so geht Demokratie.

Was steht in Artikel 141 unserer Bundesverfassung zum Staatsvertragsreferendum? Das fakultative Staatsvertragsreferendum greift erstens dann, wenn Verträge unbefristet und unkündbar sind. Beispiele aus der Praxis sind die UNO-Menschenrechtspakte. Das fakultative Referendum wäre möglich gewesen, wurde aber nicht ergriffen. Andere Beispiele sind das Fakultativprotokoll zur endgültigen Abschaffung der Todesstrafe oder das Übereinkommen zur Beseitigung der Diskriminierung der Frauen. Das sind alles Fälle, die ins Recht überführt worden sind. Das fakultative Referendum wäre möglich gewesen, wurde aber nicht ergriffen. Das ist Demokratie.

Zweitens gilt nach Artikel 141 der Bundesverfassung für eine weitere Fallgruppe das fakultative Staatsvertragsreferendum: wenn ein Staatsvertrag den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsieht. Ein Beispiel ist der Beitritt zur UNO.

Drittens greift das Staatsvertragsreferendum - immer das fakultative, das Standardreferendum -, wenn ein Vertrag wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthält. Auch das untersteht dem fakultativen Referendum.

Herrn Caroni genügt das alles jetzt aber nicht. Neu soll überall dort, wo im Zusammenhang mit Staatsverträgen die Grundrechte oder das Verhältnis von Bund und Kantonen berührt werden, eine obligatorische Volksabstimmung stattfinden. Es genügt dann in diesen Fällen, wenn es irgendwie um Grundrechte geht, nicht mehr das Volksmehr, es reicht also nicht mehr, wenn das Volk zustimmt, neu braucht es zusätzlich zum Volksmehr das Ständemehr. Fehlt das Ständemehr, ist das Volksmehr nichtig. Das Ständemehr, verbunden mit der obligatorischen Volksabstimmung, ohne dass ein Referendum ergriffen werden muss, soll also in Zukunft bei Staatsverträgen, wenn wir Herrn Caroni folgen, zum Goldstandard werden.

Besonders schwerwiegend ist das bei den Grundrechten. Dort, wo bisher das fakultative Referendum und das Volksmehr massgebend waren, beispielsweise bei der EMRK bzw. ihren Zusatzprotokollen, soll das in Zukunft nicht mehr gelten. Neue und zusätzliche Rechte für die Menschen in unserem Land soll es bei Konventionen nur noch mit einer obligatorischen Volksabstimmung und dann geben, wenn zusätzlich zum Volk auch noch die Stände zustimmen. Konkret hiesse das, dass die Behinderten- und die Kinderrechtskonvention erst möglich geworden wären, wenn es eine obligatorische Volksabstimmung gegeben hätte und wenn zusätzlich zum Volk auch noch die Stände zugestimmt hätten, obschon in diesen Fällen nie ein Referendum ergriffen worden ist. Ganz zu schweigen ist hier von der Menschenrechtskonvention, und die UNO-Menschenrechtspakte habe ich erwähnt.

Demokratiepolitisch ist das ein gewaltiger Rückschritt.

Mit der Revision der Verfassung von 1874, der damals weltweit fortschrittlichsten Verfassung, führte die Schweiz das fakultative Referendum ein, und seither ist das Volksmehr in der Schweiz vollwertige Demokratie. Ein Volksentscheid gilt nicht mehr nur dann, wenn auch die Stände zustimmen. Das Rad der Geschichte würde um 150 Jahre zurückgedreht, wenn jetzt plötzlich wieder das Ständemehr zum Mass aller Dinge würde.

Herr Caroni hatte seine Motion eingereicht, als er noch Nationalrat war. Er berief sich damals und seither immer wieder darauf, dass er nur das verlange, was der Bundesrat seinerzeit nach der neuen Theorie des Parallelismus als Gegenvorschlag zur Volksinitiative der Auns, "Staatsverträge vors Volk", vorgeschlagen hätte. Mit diesem Argument hat Herr Caroni, das ist ihm zuzugestehen, recht. Die Tatsache, dass der Bundesrat selbst vor zehn Jahren so etwas vorgeschlagen hat, ist aber noch kein Argument, diesem demokratiepolitischen Rückschritt heute zuzustimmen. Auch der Bundesrat hat nicht immer recht. Ein krasses Beispiel dafür ist ausgerechnet der Gegenvorschlag, den er damals zur Auns-Initiative vorgeschlagen hat. Dieser Gegenvorschlag des Bundesrates, der von Herrn Caroni wieder aufgenommen wurde, ist nämlich damals, 2011, hier im Ständerat mit den Stimmen fast aller regelrecht versenkt worden, dies bei nur zwei Gegenstimmen. Exemplarisch dafür standen die Voten der damaligen Ständeräte Schwaller und Berset. Sie sagten, ein solcher Gegenvorschlag käme nicht nur aus formalen Gründen, sondern auch aus inhaltlichen Gründen nicht infrage, weil die Volksrechte mit dem heutigen Artikel 141 der Bundesverfassung, mit dem sogenannten fakultativen Referendum, vollständig gewahrt würden. Das war die Haltung des Ständerates vor zehn Jahren. Er hat sich in dieser Frage gegenüber dem Bundesrat dann auch klar durchgesetzt.

Der Ständerat hat damals recht behalten. Die Initiative der Auns, "Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)", die vorher im Bundeshaus so viel Angst gemacht hatte, ist in der Folge in der Volksabstimmung mit grossem Mehr abgelehnt worden, ohne dass man der Initiative so, wie es der Gegenvorschlag wollte, in weiten Teilen entgegengekommen wäre.

Umso weniger aber gibt es heute Gründe, dieses verfehlte Projekt über den Umweg der heutigen Vorlage wieder aufzunehmen. Warum sollen nun ausgerechnet heute in einer Zeit, in der die internationale Zusammenarbeit - Kollege Fässler hat darauf hingewiesen - und internationale Verträge immer wichtiger werden, über das fakultative Referendum hinaus neue Hürden und Bremsen für Staatsverträge in die Verfassung eingebaut werden?

Der Anlass der seinerzeitigen Volksinitiative der Auns war die Volksabstimmung zu Schengen 2005. 2005 wurde der Beitritt zu Schengen, man muss sich daran erinnern, mit einer klaren Volksmehrheit gutgeheissen, dies nach einem Referendum, das ergriffen worden war. Allerdings verfehlte die Vorlage, was heute nur noch wenigen bewusst ist, das Ständemehr, weil das Abkommen in den meisten der kleinen Kantone abgelehnt wurde. Das Volksmehr wurde also erreicht, das Ständemehr aber nicht. Das war der Anlass für die Volksinitiative der Auns, die später, ich wiederhole es, mit grossem Mehr abgelehnt wurde.

Ausgerechnet diese Volksabstimmung über Schengen war in der Debatte von 2010 das Hauptargument des damaligen Bundesrates für die Aufwertung des obligatorischen Referendums mit Ständemehr durch einen Gegenvorschlag im Sinne der heutigen Vorlage. Damals war es noch eine andere Vertreterin des Bundesrates, die das vertreten hat. Aber so war es. Mit den Regeln des Verfassungsartikels, der heute beantragt wird, wäre die Schweiz nicht bei Schengen dabei, klares Volksmehr hin oder her.

Der Ständerat ist sicher die Kammer der Kantone. Der Ständerat war und ist aber auch immer das staatspolitische Gewissen des Parlamentes. Weil es um eine zentrale [PAGE 680] Weichenstellung für die Zukunft unserer Demokratie geht, sollten wir, ja müssen wir bei der bewährten und austarierten Ordnung unserer Verfassung und damit beim fakultativen Referendum für Staatsverträge als Regelfall bleiben - ausser wenn es, wie mehrfach angeführt wurde, um einen Fundamentalentscheid wie den Beitritt zu einer supranationalen Organisation geht, der schon heute in Artikel 140 der Bundesverfassung vorbehalten ist. Hauptbeispiel wäre ein Beitritt zur EU. Dann würde schon nach der heutigen Ordnung das obligatorische Referendum greifen.

Verteidigen wir somit die bewährte Ordnung des Staatsvertragsreferendums, so wie es unsere Vorgänger hier im Saal im Jahre 2011 getan haben, und hüten wir uns davor, unsere Politik, die Entwicklung des Rechtsstaates zu überbremsen! Auch das fakultative Staatsvertragsreferendum und eine darauf folgende Volksabstimmung sind vollwertige Demokratie.