Villiger Kaspar · Bundesrat · 2002-09-17

Wortprotokoll

Auch ich habe vor einigen Jahren den Briner'schen Traum gehabt und einmal ein Steuersystem ohne Abzüge rechnen lassen. Man könnte die Steuern um 40 Prozent senken, aber es gäbe natürlich schon gewisse Unausgewogenheiten. Wir kamen zum Schluss: Ganz realistisch ist es nicht. Die Schweizer scheinen dieses Wechselbad irgendwie zu mögen: Zuerst ärgern sie sich über die Steuererklärung, und dann kommt das Lustgefühl, wenn sie die Abzüge eintragen können. (Heiterkeit) Das hilft uns hier aber nicht weiter. Ich meine, man könnte vieles vereinfachen. Wir machen den Fehler, dass wir alles und jedes mit den Steuern fördern wollen. Ich habe zumindest diesen Kampf vorderhand aufgegeben.

Das Bessere ist der Feind des Guten; an diesen Satz habe ich mich während Ihrer Diskussion ein bisschen erinnert. Ich muss gar nicht auf alle Details eingehen, denn alle Vor- und Nachteile sind hier doch recht auseinander genommen worden, aufgezeigt worden. Das zeigt, dass eben das zutrifft, was die Fachexpertenkommission Locher schon gesagt hat und was ich heute Morgen gesagt habe: Es gibt keine ideale Lösung, es gibt überall Unebenheiten, und den Entscheid fällt eigentlich jeder und jede letztlich auch nach persönlichen Präferenzen. Es hängt sicherlich auch sehr viel vom Familienbild ab, das man hat. Eugen Roth hat einmal geschrieben: "Trauring, aber wahr". Will man die Familie als eine Einheit sehen, will man zum Beispiel die Einverdienerfamilie, in der die Frau vielleicht nicht arbeitet, aber sich den Kindern widmet, in der Besteuerung gegenüber dem Alleinstehenden ein bisschen bevorzugen usw.? Alle diese Dinge spielen mit. Es kommen flankierende Argumente bezüglich Vollzug hinzu: Spielen die Kantone mit, spielen sie nicht mit? Wir dürfen nie vergessen, dass sie unsere Steuer erheben. Es kommen die Zeitfaktoren dazu usw.

Die Expertenkommission Locher hat ja nicht eine einzige Lösung vorgeschlagen, sondern sie hat drei Stossrichtungen als möglich deklariert, die Vor- und Nachteile aufgelistet und es dann uns und Ihnen überlassen, daraus das Paket zu schnüren, das einigermassen den aktuellen politischen Präferenzen entspricht. Ich darf die Vor- und Nachteile noch einmal ganz kurz aufzählen. Das Vollsplittingsystem muss ich nicht mehr erwähnen; es wurde nicht das Teil-, sondern das Vollsplitting geprüft. Ich komme noch kurz darauf zu sprechen, warum wir das Teilsplitting gewählt haben. Der Vorteil ist eine erhebliche Entlastung der Ehepaare gegenüber dem geltenden Recht. Es ist keine Benachteiligung mehr gegenüber Konkubinatspaaren. Es gibt keine Steuerplanungszwänge für die Ehepaare; das ist wichtig, wenn man dann auf die Individualbesteuerung kommt. Es ist etwas, was kontinuierlich aus unseren heutigen Steuersystemen ohne grosse Probleme weiterentwickelt werden kann.

Es wurde dann noch das Wahlrecht für Konkubinatspaare vorgeschlagen. Das hat Vor- und Nachteile. Es hat den Nachteil, dass dann hier wieder Missbrauchspotenzial auftaucht und dann quasi die Konkubinatspaare bevorteilt sind, weil das Ehepaar ja kein Wahlrecht hat, sondern nur das Konkubinatspaar. Es könnte für sich das jeweils Beste wählen.

Die Individualbesteuerung hat gewisse Nachteile; ich glaube, Herr David hat darauf hingewiesen. Die müssen bereinigt werden. Deshalb wurde ein Individualbesteuerungsmodell modifiziert vorgeschlagen. Hier ist der Vorteil klar: Die Unabhängigkeit vom Zivilstand und von der Lebensform kommt sicherlich der zunehmenden Erwerbstätigkeit der Frauen entgegen. Das Argument, das sei in Bezug auf den Arbeitsmarkt ein Anreiz für die Erwerbstätigkeit beider Ehepartner, trifft aber natürlich auch auf das Splitting zu; das ist nicht nur hier der Fall. Auch das Splitting entlastet signifikant die Doppelverdienenden und bestraft sie nicht, wie das für Ehepartner heute der Fall ist. Es ist auch wahr: Es ist ein Vorteil.

Die Individualbesteuerung ist das System, das weiter verbreitet ist. Sie kennen wahrscheinlich die Zahlen: Von allen OECD-Ländern haben 16 Länder die Individualbesteuerung pur, 4 Länder haben Individualbesteuerung, aber nur für die Erwerbseinkommen, nicht für die Vermögenserträge und diese Dinge. 5 Länder, darunter die Schweiz, haben eine Gemeinschaftsbesteuerung; 5 weitere Länder haben ein Wahlrecht. In 10 Ländern ist also die Gemeinschaftsbesteuerung möglich.

Nun, die Nachteile sind natürlich auch nicht zu übersehen. Es gibt vor allem einen Steuerplanungszwang, und als Steuerzahler kann man bei der Zuteilung von Einkommen und Vermögen natürlich Wege suchen, die möglichst optimal sind. Wenn man z. B. sagt, beim Haushaltabzug im Splittingmodell gebe es ein Missbrauchspotenzial, sind wir der Meinung, dass es bei der Individualbesteuerung bezüglich der selbstständigen Erwerbstätigkeit ein mindestens so grosses und mindestens so finanzträchtiges Missbrauchspotenzial gibt. Das ist selbstverständlich. Wenn ich mich zurückversetze, hätte ich meiner Frau in meinem Betrieb dann vielleicht auch noch ein Büro mit einem kleinen Auftrag gegeben und etwas von meinem Salär dort durchlaufen lassen, völlig legal. Hier gibt es also durchaus Möglichkeiten, die sicher vergleichbar sind. Das Missbrauchsargument muss man wahrscheinlich an beiden Orten ungefähr gleichgewichtig sehen.

Dann kommt natürlich ein weiterer Nachteil dazu: Die Kantone müssen ihr Recht sehr grundlegend umstellen. Ich wäre nicht sehr glücklich - Herr Plattner hat das angedeutet -, wenn die Kantone dann irgendwo in einem Doppelspiel bleiben würden oder müssten. Das wäre nicht so gut. Die Kantone sind nicht zuletzt deshalb gegen die Individualbesteuerung, natürlich neben dem Argument des zusätzlichen administrativen Aufwandes durch mehr Steuererklärungen. Gut, wie das bei den heutigen Informatikmöglichkeiten zu gewichten ist, sei im Moment dahingestellt.

Zuerst hat mir eigentlich das Familiensplittingmodell, das auch vorgeschlagen worden ist, am meisten eingeleuchtet. Ich bin dann aber im Prozess der Vertiefung zur Einstellung gelangt, dass es halt schon ein bisschen die Nachteile beider Modelle vereinigt. Grundsätzlich ginge es um Individualbesteuerung; für die Zeit, in der man in einer Ehe Kinder hat, wäre es jedoch eine Familienbesteuerung bzw. eine Besteuerung der Familie als wirtschaftlicher Einheit gewesen. Das Problematische wären dann die entsprechenden Sprünge - wenn man da "hineinspringt" und wieder "hinausspringt". Das würde wahrscheinlich nicht verstanden, vor allem beim Sprung, der zu Nachteilen führt - wenn die Kinder einmal ausfliegen. So gesehen handelt es sich wirklich um ein Reissbrettmodell, das eher theoretisch ist.

Nun, Sie haben den ganzen Werdegang ja auch miterlebt; es ist ein Leidensweg gewesen. Wir haben die Vernehmlassung durchgeführt. Der Bundesrat ist nicht zuletzt wegen der eher kritischen Aufnahme der Individualbesteuerung dann zum Splittingmodell gekommen.

Ich persönlich könnte mir beide Lösungen durchaus vorstellen. Der Bundesrat ist zur Splittinglösung gekommen, weil natürlich jene, die das vollziehen müssen, nämlich die Kantone, nicht leichtfertig übergangen werden sollten. Wir sind dann zu einem Teilsplitting übergegangen, nicht zuletzt deshalb, weil wir aus finanzpolitischen Gründen nur begrenzte Ausfälle in Kauf nehmen können und weil das Teilsplitting es erlaubt hat, etwas weniger Ausfälle zu haben, die man zur Erhöhung der Kinderabzüge hat einsetzen können. Wir konnten hier das Kinderelement etwas stärker gewichten.

Ein Zweites: Beim Vollsplitting ist kritisiert worden, dass die allein verdienenden Ehepaare, bei denen also nur ein Partner etwas verdient, eine sehr starke Entlastung haben. In diesem Sinne dämpft das Teilsplitting diese Tendenz ein bisschen, aber umgekehrt kann man sich natürlich fragen, ob die Individualbesteuerung aus den erwähnten familienpolitischen Gründen nicht auch ein Nachteil ist, wenn jemand nicht arbeiten, sondern sich den Kindern und der Familie widmen will. Wir meinen also, auch hier sei das Teilsplitting ein tauglicher Kompromiss.

[PAGE 598] Die nationalrätliche Lösung mit dem Divisor 1,9 kennen Sie. Bei den Abzügen ist man weiter gegangen als der Bundesrat, hat das aber beim allgemeinen Abzug etwas kompensiert; das Ganze kostet nur 30 Millionen mehr als die bundesrätliche Lösung. Da muss ich sagen: Bei diesen Grössenordnungen liegen 30 Millionen Franken im Unschärfebereich der Schätzungen, auch wenn es viel Geld ist. Das wäre für uns also kein Grund gewesen, weshalb wir uns gegen diese Lösung gestellt hätten. Beim Steuerharmonisierungsgesetz kam man dann darauf, das Splittingverfahren vorzuschreiben, aber nicht welches Splitting. Die Kantone wären also frei, das Teil- oder das Vollsplitting zu übernehmen.

Nun ist auch hier die Unebenheit kritisiert worden, dass es Mehrbelastungen gegenüber heute gibt. Dies nicht bei den Alleinstehenden - das war eigentlich eine Vorbedingung -, sondern aus den Abzügen hat sich ergeben, dass es eine gewisse Mehrbelastung bei den Konsensual- oder Konkubinatspaaren gibt. Im Nationalrat spricht man grundsätzlich von Konsensualpaaren und hier von Konkubinatspaaren; ich bleibe jetzt bei Ihrer Nomenklatur.

Die Benachteiligung der Konkubinatspaare gegenüber den Ehepaaren ist nicht so gross. Ich habe einmal gesagt: Nun sind die Ehepaare 60 Jahre lang total benachteiligt gewesen, jetzt haben vielleicht die Konkubinatspaare einen kleinen Nachteil. Darauf habe ich böse Briefe bekommen. Man sieht das halt, je nach persönlichen Lebensumständen, unterschiedlich. Aber hier gibt es eine gewisse Benachteiligung, die man durch das Wahlrecht bereinigen könnte. Das ist dann wieder ein Preisfaktor. Es kostet dann wieder relativ viel und wirft eine neue Missbrauchs- oder Kontrollfrage auf.

Der Nationalrat hat dann dieses Wahlrecht auf Konkubinatspaare mit Kindern beschränkt. Dagegen wehrt sich der Bundesrat nicht bis aufs Blut; das ist eine relativ kleine Gruppe. Es hat einen Familienaspekt: Die Familie soll auch dazu da sein, sich zu reproduzieren. So gesehen wäre das eine lässliche Sünde. Die Kantone haben da etwas gemurrt, aber ich glaube, sie könnten durchaus damit leben. Aber es löst natürlich nicht das ganze Problem.

Ich habe schon gesagt, dass das Wahlrecht für alle Konkubinatspaare den Ehepartnern gegenüber wieder etwas ungerecht ist, weil sie kein Wahlrecht haben. Oder dann müsste man zum totalen Wahlrecht übergehen; das gäbe dann wieder einen Riesenaufwand, auch für die Steuerverwaltungen.

Ich muss noch einmal kurz auf die Missbrauchsmöglichkeiten bezüglich dieses berühmten Haushaltabzuges zurückkommen. Der Haushaltabzug, das wurde zu Recht gesagt, ist natürlich eine Tarifkorrektur und hat ein gewisses Missbrauchspotenzial, vor allem wenn er so hoch ist. Ich muss Ihnen allerdings sagen, wenn ich das mit dem Missbrauchspotenzial der Selbstständigerwerbenden bei der Individualbesteuerung vergleiche oder mit dem Planungspotenzial, dann hebt sich das wahrscheinlich irgendwo auf. Ich habe den Eindruck, die Kantone haben dieses Problem etwas dramatisiert. Der Kanton Bern kennt das. Der Abzug dort ist zwar etwas kleiner - gut, je kleiner er ist, desto weniger missbrauchsanfällig ist er vielleicht -, aber jedenfalls scheint der Kanton Bern keine besonders schlechten Erfahrungen damit gemacht zu haben.

Jetzt hat der Ständerat auch noch das Modell angeschaut, das Herr Lauri hier aufgeworfen hat, das Modell mit dem Divisor von 1,5 und 1,7. Der Divisor 1,5 wäre mir auch etwas zu krass. Ich muss Ihnen aber sagen, dass ich mir das Modell mit dem Divisor von 1,7 im Prinzip durchaus auch hätte vorstellen können. Es nähert sich natürlich im Endeffekt schon etwas der Individualbesteuerung an, oder?

Man entlastet die Alleinverdiener etwas weniger und korrigiert dies dann mit einem Zweitverdienerabzug - also das geht in diese Richtung. Statt nur einem Abzug hat man einen zweiten eingeführt und nicht einen von heute ersetzt. Man hätte dann zwei, wieder mit zusätzlichem Potenzial.

Mir erschien die Geschichte dann etwas "schwabbelig", als die Fragen kamen: Ist das dann bei Rentnern auch so? Sind das dann Zweiverdiener, wenn beide eine Rente haben? Müssen die den Abzug dann auch haben? Wenn sie ihn nicht haben, ist das eine Ungerechtigkeit, im Gegensatz dazu, wenn man verdient? Da ist man also in eine Zone gekommen, wo man festgestellt hat, dass die Ausfälle eben plötzlich grösser werden. Für mich ist - zumindest meiner Erinnerung nach - das Problem noch nicht gelöst.

Ich glaube, Herr Schiesser hat Recht: Wenn wir das noch einmal anschauen, ist das nicht in einer Woche machbar, zumindest wenn Sie noch dazu in der Session sind. Ich habe in diesen drei Wochen, während denen Sie noch tagen - ausser den vier Stunden, die ich schlafen möchte -, keine Zeit mehr, mich da gross zu investieren. Aber Sie sind ja in diesen Fragen recht selbstständig, (Heiterkeit) indem Sie ja immer wieder Dinge vorschlagen, bei denen unsere Meinung wohl gewünscht, aber nicht befolgt wird. Ich glaube also, dass es keine unmögliche Lösung ist, aber etwas mehr Arbeit würde es noch brauchen, und ich bin mir noch nicht sicher, ob das der Weisheit letzter Schluss ist. Die ersten Zahlen jedoch, ohne dass man die Rentner berücksichtigt hat, waren nicht völlig uninteressant.

Jetzt stellt sich die Frage, wie Sie letztlich entscheiden sollen. Kanzler Kohl scheint jeweils gesagt zu haben: "Ich selber sehe dem Entscheid mit grosser Gelassenheit entgegen." Ich kann, wie gesagt, mit beidem leben. Ich habe auch ein gewisses Verständnis für die Individualbesteuerung, würde aber selber hier ganz klar der bundesrätlichen und nationalrätlichen Lösung zustimmen. Sie haben die Vor- und Nachteile gesehen. Die Individualbesteuerung ist moderner, sie ist für den Finanzplan noch etwas günstiger, zumindest während einer Übergangszeit, und man gewinnt gemäss dem Antrag der Mehrheit Zeit für eine möglichst solide Lösung bei der Individualbesteuerung. Wenn man also die Individualbesteuerung will, ist der Antrag Ihrer Mehrheit ein intelligenter Vorschlag.

Jetzt komme ich noch zu einem Problem: Ich glaube, Sie laufen mit der Lösung der Mehrheit gewisse Risiken. Ich bin der Meinung, bei dieser Frage ist nun lange herumgetrödelt worden. Irgendeinmal sollten wir entscheiden. Dies ist aus vielen Gründen so. Die Einführung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer hat zwar sieben Jahre gedauert, und hier ist es etwas weniger, aber wenn Sie jetzt wieder ganz neue Dinge in die Diskussion einbringen und die Reaktion darauf im Nationalrat je nachdem etwas anders lauten würde, dann ist rasch wieder sehr viel Zeit vorbei, während der wieder nichts geschehen ist. Das müssen Sie sich sicher überlegen. Hier ist eine grosse Bewegung drin.

Jetzt zur Frage, ob es ein Sowohl-als-auch gibt, ob man jetzt sagen kann: "Gehen Sie mal in Richtung Splitting und dann zurück zur Individualbesteuerung, und nehmen Sie sich dann Zeit", also die Individualbesteuerung mit einer Motion anzuvisieren. Da bin ich dann eher der Meinung, dass Sie heute die Weichen stellen müssen. Diese Sowohl-als-auch-Lösung wird nämlich dazu führen, dass man dieses grundsätzliche System dann relativ bald wieder ändern müsste, wobei im Steuerbereich "bald" vielleicht nach sieben, acht Jahren ist. Es ist von Ihrem Präsidenten zu Recht gesagt worden, dass die Kantone zur Anpassung eine Übergangszeit benötigen - nach Herrn Plattner könnte man das allerdings streichen -; dann hätte man eine Zeit lang ein Parallelsystem.

Aber Sie haben dann bei der Rücküberführung des Splittingsystems in die Individualbesteuerung neue Unebenheiten zu korrigieren. Wenn Sie nicht wieder grosse Ausfälle in Kauf nehmen wollen, müssen Sie dann wahrscheinlich vielen Leuten wieder etwas wegnehmen, wenn Sie es tragbar machen wollen, beispielsweise Alleinverdiener-Ehepaaren, und haben dann wieder neue Widerstände.

Ich glaube aber nicht, dass die Finanzlage in den nächsten zehn Jahren für uns alle sehr viel einfacher werden wird. Das heisst nicht, dass ich noch zehn Jahre im Amt bleibe, sondern ich denke das jetzt als Bürger. Sie begradigen jetzt etwas, machen vielleicht im Konkubinatsbereich ein paar Leute böse, und nachher ist das alles wieder rückgängig zu machen. Wenn Sie dann nicht ein paar hundert Millionen Franken investieren, ist das fast nicht auf vernünftige Art und Weise zu machen.

[PAGE 599] Das ist der Grund dafür, dass ich meine, Sie sollten sich heute für die eine oder andere Richtung entscheiden, und das möglichst definitiv. Das ist eine tief greifende Reform, die einige Zeit dauern wird. Sie wird zwanzig, dreissig Jahre dauern. Das müssen Sie bei Ihrem Entscheid wahrscheinlich berücksichtigen.

Ich selber empfehle Ihnen, beim Entwurf des Bundesrates zu bleiben. Sie haben damit eine Lösung, die gewisse Unebenheiten hat, aber sie erfüllt die Ziele der Reform der Familienbesteuerung, der Bereinigung der Nachteile; sie ist umsetzbar, sie wird von den Kantonen mitgetragen, sie kann aus dem System heraus entwickelt werden, sie ist auch reif. In diesem Sinne ist sie eine gute Lösung.

Wenn Sie in die andere Richtung gehen, ist das, was die Mehrheit beantragt, machbar. Es liegt nun an Ihnen, zu entscheiden.