Levrat Christian · Ständerat · 2020-09-14

Wortprotokoll

En principe, c'est notre collègue Noser qui devrait présenter ce rapport. En tant que président de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats, j'ai volontiers accepté de le faire, car les conséquences de son accident et de l'opération qu'il a subie le handicapent. J'en profite pour lui souhaiter, en votre nom à tous, un prompt rétablissement et bien du courage dans les épreuves qu'il affronte.

Si nous abordons aujourd'hui le projet d'acte issu de l'initiative parlementaire 19.475 de la CER-E, "Réduire le risque de l'utilisation de pesticides", c'est parce que les questions environnementales interpellent plus que jamais notre opinion publique, et que la sensibilité de la population au problème des nuisances environnementales causées par l'utilisation de pesticides a fortement augmenté. Une grande partie de la population se montre critique à l'égard de l'utilisation de ces produits, compte tenu des risques que ceux-ci comportent pour l'environnement et la santé humaine, ainsi que des résidus que l'on peut trouver dans les denrées alimentaires.

Cette inquiétude se traduit principalement par deux initiatives populaires fédérales, sur lesquelles nous allons nous prononcer incessamment: l'initiative populaire "pour une eau potable propre et une alimentation saine - Pas de subventions pour l'utilisation de pesticides et l'utilisation d'antibiotiques à titre prophylactique" et l'initiative populaire "pour une Suisse libre de pesticides de synthèse".

Votre commission a examiné ces initiatives l'été dernier et est arrivée à la conclusion qu'il n'était pas raisonnable de recommander au peuple et aux cantons de les rejeter purement et simplement, sans faire en parallèle oeuvre législative. Cette [PAGE 789] oeuvre législative, c'est l'initiative parlementaire de la commission, sur laquelle vous êtes appelés à vous prononcer.

Arrêtons-nous peut-être, avant d'entrer dans le vif du sujet, sur trois notions très simples. La première est la notion de pesticides. Ce sont des matières chimiques hautement efficaces utilisées comme substances actives à la fois dans les produits phytosanitaires et dans les produits biocides. La seconde est la notion de produits phytosanitaires. Ce sont des produits qui protègent les plantes et les cultures contre les organismes nuisibles, ou régulent leur croissance. La troisième concerne les biocides, dont le champ d'application très large va des désinfectants ou des produits de protection des matériaux aux produits antiparasitaires.

La commission de notre conseil s'est posé la question de la nécessité de légiférer. Elle est arrivée à la conclusion qu'il était indispensable de légiférer plus avant dans cette affaire, car les substances biologiquement actives que contiennent les pesticides peuvent avoir des effets indésirables sur l'être humain et les organismes non cibles. La commission, consciente de cet état de fait, constate par ailleurs avec inquiétude que des analyses de la qualité de l'eau de petits et moyens cours d'eau révèlent souvent des dépassements des valeurs écotoxicologiques limites fixées pour les pesticides. Ces dépassements dus à l'utilisation de produits phytosanitaires, notamment dans l'agriculture, peuvent avoir des répercussions négatives sur la faune et la flore, et partant sur la biodiversité.

Selon le rapport du programme d'observation nationale des eaux souterraines, Naqua, publié en août 2019, la qualité des eaux souterraines est également affectée en particulier par les nitrates et les produits de dégradation des produits phytosanitaires. Cette atteinte à la qualité des eaux est observée avant tout sur le plateau, région densément peuplée et vouée à une exploitation agricole intense. Il ne vous aura pas échappé, en particulier si vous êtes actifs au niveau communal, que peu de communes sont épargnées par des discussions sur la qualité de leurs eaux, et que la population aborde spontanément cette question de plus en plus fréquemment lors des différentes assemblée communales et séances d'information qui sont consacrées à ce thème.

Le Conseil fédéral a récemment mis en place plusieurs mesures, dont certaines sont déjà effectives. La commission salue expressément ces mesures qui comprennent en particulier le plan d'action Produits phytosanitaires et le train de mesures en lien avec l'initiative pour une eau potable propre, qui était prévu dans le cadre de la Politique agricole 2022 plus - c'est l'un des objets sur lesquels nous allons devoir nous pencher.

La commission constate toutefois que les responsables politiques n'ont pas réussi par le passé, en particulier sur le plan cantonal, à convaincre la population que les défis en matière de protection des cours d'eau étaient pris aux sérieux par les milieux politiques et qu'ils étaient abordés avec la diligence nécessaire. La commission a donc élaboré une initiative parlementaire pour répondre à l'inquiétude de la population. Sans être stricto sensu un contre-projet aux deux initiatives populaires, elle n'en constitue pas moins une réponse politique qui se décline en trois volets.

Le premier volet vise à inscrire dans la loi une trajectoire de réduction des pesticides. Il s'agit pour la commission d'introduire des objectifs quantifiables afin de rendre les dispositions sensiblement plus contraignantes. La commission a repris ici l'essentiel du plan d'action élaboré par le Conseil fédéral et fixe un objectif de réduction des risques de 50 pour cent d'ici à 2027. Si des risques inacceptables subsistent à ce moment-là, le Conseil fédéral pourra définir la trajectoire de réduction applicable à partir de cette date.

La trajectoire de réduction prescrite doit s'appliquer expressément à tous les domaines d'utilisation; à l'agriculture mais aussi à l'utilisation de pesticides par les pouvoirs publics et le secteur privé. Pour que la réalisation de ces objectifs puisse être évaluée, la commission demande qu'un monitoring de l'utilisation des pesticides soit assuré et que des indicateurs de risque soient élaborés. Ceux-ci devront être conçus de manière à couvrir dans toute la mesure du possible tous les domaines à risques: les utilisateurs, les consommateurs, les organismes terrestres et aquatiques non cibles, les eaux souterraines, l'eau potable, le sol et l'air. Ces indicateurs doivent être définis par le Conseil fédéral et doivent tenir compte de la toxicité des différents produits phytosanitaires ou de leur utilisation.

La commission prévoit en outre que la Confédération exploite un système d'information centralisé concernant l'utilisation des produits phytosanitaires et des produits biocides, où seront répertoriés tous les usages, professionnels ou commerciaux, de ces produits. Ce système servira de base à la définition des indicateurs. Si ces objectifs, ou les objectifs intermédiaires, ne sont pas atteints, le Conseil fédéral devra mettre en oeuvre des mesures supplémentaires qui garantiront la réalisation des objectifs, notamment en retirant les approbations pour les substances actives présentant des risques particulièrement importants, ou en introduisant des taxes incitatives sur les pesticides, pondérées en fonction de la toxicité de ces derniers. Des mesures supplémentaires visant à encourager les systèmes agricoles sans recours aux pesticides, une interdiction de l'utilisation de pesticides par les particuliers, ou encore une adaptation des processus d'homologation, sont également possibles.

Le deuxième volet relève des mesures de protection des eaux. La commission prévoit deux modifications de la loi sur les eaux. Premièrement, une autorisation doit être examinée et retirée si les valeurs limites sont dépassées de manière répétées ou étendues dans les eaux qui servent à l'approvisionnement en eau potable ou dans les eaux superficielles. Deuxièmement, dans l'aire d'alimentation des captages d'eau potable, seuls peuvent être employés des produits phytosanitaires dont l'utilisation n'entraîne pas de concentrations élevées en substances actives et en produits de dégradation dans la nappe phréatique.

Outre ces deux volets sur la trajectoire de réduction des pesticides et les mesures de protection des eaux, un troisième volet concerne une trajectoire de réduction contraignante pour les excédents d'éléments fertilisants agricoles, notamment l'azote et le phosphore. Ces mesures émanent de la Politique agricole 2022 plus - et en particulier de la fenêtre sur l'eau qu'elle comprend -, qui nous a été proposée par le Conseil fédéral et qui a fait l'objet d'une procédure de consultation ordinaire sur laquelle les différents milieux intéressés ont pu, quoi qu'ils en disent aujourd'hui, se prononcer. Cette fenêtre sur l'eau de la Politique agricole 22 plus prévoit d'inscrire des objectifs intermédiaires contraignants dans la loi. Le but visé est une réduction des pertes d'azote et de phosphore de l'agriculture d'au moins 10 pour cent d'ici à 2025, et de 20 pour cent d'ici à 2030 par rapport à la valeur moyenne des années 2014 à 2016.

Comme pour les pesticides, les interprofessions se verront confier la responsabilité de prendre les mesures qui s'imposent et d'établir régulièrement, à partir de 2023, un rapport à l'intention de la Confédération, sur le type de mesures prises et sur leurs effets. Il est également prévu que si les objectifs intermédiaires ne sont pas atteints, le Conseil fédéral soit contraint de prendre des mesures correctives efficaces au plus tard en 2025. Ces mesures doivent garantir que les pertes d'azote et de phosphore diminuent de 20 pour cent d'ici 2030.

Je vous l'ai dit, ces propositions ont fait l'objet d'une procédure de consultation et d'une discussion publique dans le cadre de la Politique agricole 2022 plus. Elles n'ont par contre pas été soumises à consultation par notre commission lors de l'examen de l'initiative parlementaire.

Pourquoi est-ce que votre commission a, dans un premier temps, proposé des trajectoires de réduction des pesticides et des mesures de protection des eaux et, dans un second temps, décidé de rajouter la trajectoire de réduction pour les éléments fertilisants? Eh bien, la cause est à rechercher dans le sort que la majorité de la commission a décidé de réserver à la Politique agricole 2022 plus.

Nous avions prévu de traiter l'initiative parlementaire en parallèle avec la politique agricole. Le Conseil fédéral nous a rendus attentifs à plusieurs reprises au fait que l'initiative parlementaire seule ne permettrait pas de répondre à l'initiative pour une eau potable propre et qu'il était indispensable d'y [PAGE 790] adjoindre en parallèle des éléments contenus dans la Politique agricole 2022 plus. Or le 20 août dernier, sous la pression des milieux agricoles, votre commission a décidé de suspendre le traitement de la Politique agricole 2022 plus, jusqu'au traitement d'un postulat assez vague pour lequel un délai de réponse a été fixé à fin 2022.

Il serait dès lors impossible, si notre conseil devait confirmer cette approche en décembre - suspension de la Politique agricole 2022 plus et attente de la réponse à un postulat au plus tôt fin 2022 - d'espérer un traitement parallèle du projet présenté dans le texte de l'initiative parlementaire et de la Politique agricole 2022 plus. Nous devons traiter durant cette session les deux initiatives populaires, et il est raisonnable de traiter simultanément le contre-projet informel que vous présente votre commission.

L'examen de la Politique agricole 2022 plus reprendrait au plus tôt en 2023. Or, nous voterons en juin 2021 sur les deux initiatives populaires et il est illusoire d'espérer, simplement avec une trajectoire de réduction des pesticides et avec les mesures de protection des eaux, gagner contre ces deux initiatives populaires. La plupart des mesures concrètes qu'implique l'atteinte de ces objectifs sont contenues dans la Politique agricole 2022 plus, et non pas dans le texte de l'initiative parlementaire qui se limite à fixer quelques principes.

La commission a donc décidé, par 10 voix contre 1 et 1 abstention, d'intégrer dans son initiative parlementaire les mesures sur les fertilisants prévues dans le projet du Conseil fédéral sur la Politique agricole 2022 plus. Sur le fond - j'insiste sur ce point -, il n'y a aucune différence, en matière de fertilisants, entre le projet d'initiative parlementaire qui vous est présenté et la Politique agricole 2022 plus proposée par le Conseil fédéral. Ce sont les mêmes dispositions qui ont été déplacées d'un projet à un autre, à la suite du refus de la commission de traiter la Politique agricole 2022 plus.

J'ai pu lire, et ce sera ma dernière remarque en qualité de rapporteur, que certains considéraient cela comme une manoeuvre surprise et qu'ils n'avaient pas eu le temps d'y réfléchir suffisamment. Vous me permettrez, en tant que président de la commission, de m'inscrire en faux contre cette allégation. Cela n'a rien d'une manoeuvre surprise puisque la question de la transposition d'éléments de la Politique agricole 2022 plus dans le texte de l'initiative parlementaire a été traitée au début du mois de juillet déjà. J'avais en effet jugé utile de poser cette question aux membres de la commission, qui avaient alors rejeté par 6 voix contre 5 une intégration de ces dispositions dans l'initiative parlementaire de commission. Cette question a de nouveau été traitée fin août, donc plus de deux mois plus tard, par la commission à la suite de la suspension du traitement de la Politique agricole 2022 plus. Cette fois-ci, la proposition a obtenu un appui massif de la commission, qui a décidé, par 10 voix contre 1 et 1 abstention, d'intégrer l'aspect de la réduction des excédents d'éléments fertilisants dans le projet qui vous est soumis aujourd'hui.

En fait, il y a trois manières d'aborder la question des éléments fertilisants. La première, c'est celle que vous propose la commission, à savoir de dire qu'on l'intègre dans le projet de mise en oeuvre de l'initiative parlementaire, en vue de disposer d'un paquet de mesures cohérent pour répondre aux deux initiatives populaires sur les trois niveaux de discussion.

La seconde, ce serait de dire qu'on ne l'intègre pas dans le projet, mais qu'on entre en matière sur la Politique agricole 2022 plus, qu'on traite ce projet, et que l'on fait en sorte qu'en juin, lorsque nous voterons sur les initiatives populaires, nous ayons traité ces éléments de la politique agricole et que nous puissions, de manière crédible, expliquer à la population que la mise en oeuvre de l'initiative parlementaire fait l'objet des débats sur la politique agricole.

La troisième manière, ce serait de considérer qu'il ne faut pas intégrer cette problématique dans le projet de mise en oeuvre de l'initiative parlementaire, ni traiter de la Politique agricole 2022 plus, et que nous ne voulons pas de ces objectifs de réduction en matière d'utilisation de produits fertilisants. C'est malheureusement la voie que semble avoir choisie l'Union suisse des paysans. Je sais que nous avons tous été l'objet de pressions importantes dans notre canton, mais la question que nous devons nous poser, ce n'est pas celle de savoir si nous voulons plaire à l'Union suisse des paysans et à ses dirigeants, mais de savoir comment nous entendons répondre à la pression de la population lorsqu'en juin 2021 nous voterons sur les initiatives populaires. Je suis convaincu, et la commission avec moi - je crois que c'est la raison pour laquelle elle a approuvé le projet à l'unanimité et a décidé par 10 voix contre 1 d'y intégrer un objectif de réduction des fertilisants - que l'attente de la population est très élevée.

Les initiatives sur lesquelles le peuple votera vont très loin - on en parlera tout à l'heure. L'une d'entre elles vise à supprimer les paiements directs lorsque les paysans utilisent des pesticides. L'autre pose des questions d'importations, d'exportations, de commerce international pratiquement insolubles. Mais si, sur la question des pesticides, sur la question des produits fertilisants et sur celle de la protection des eaux, nous n'avons pas apporté de réponse convaincante d'ici juin 2021, le risque que nous perdions face à ces initiatives populaires est extrêmement important. C'est ce qui en définitive a motivé la commission à vous présenter un projet global et cohérent.

Je pense que le fait de refuser de traiter la Politique agricole à partir de 2022 et de sortir maintenant la question des fertilisants du projet de mise en oeuvre de l'initiative parlementaire, équivaut à préparer la voie à une acceptation des initiatives lors des votations de juin 2021. C'est la raison pour laquelle la commission vous invite à entrer en matière sur le projet de la commission, à retenir les mesures proposées en matière de réduction des pesticides et de protection des eaux - la commission s'est prononcée par 10 voix contre 1 et 1 abstention -, et à intégrer une trajectoire de réduction contraignante pour les excédents d'éléments fertilisants agricoles.

Voilà ce qu'il convenait, me semble-t-il, de dire en introduction de ce débat.