Lüscher Christian · Nationalrat · 2020-10-29

Wortprotokoll

Les 8 et 9 octobre 2020, la Commission des affaires juridiques a traité la loi Covid-19 sur les loyers commerciaux. Ce projet de loi, déposé par le Conseil fédéral à contrecoeur, contraint qu'il a été de le faire par le Parlement, est en effet le fruit de deux motions acceptées du bout des lèvres par notre conseil et le Conseil des Etats, les 4 et 8 juin 2020.

La situation est assez insolite puisque le Conseil fédéral conclut lui-même au rejet de son propre projet de loi. C'est vous dire si l'affaire est mal emmanchée. En substance, le projet prévoit que, pour la période du 17 mars au 21 juin 2020, une catégorie, d'ailleurs non clairement définie, de locataires ne doive payer que 40 pour cent du loyer à son bailleur.

Dans ses travaux, la commission a d'abord procédé à des auditions des milieux concernés et d'experts en sciences juridiques. Comme on peut l'imaginer, les milieux propriétaires sont plutôt défavorables au projet tandis que les milieux locataires y sont, de leur côté, plutôt favorables. Les experts, quant à eux, se sont prononcés sur la conformité du projet de loi à la Constitution fédérale, sous l'angle de la garantie de la propriété, de la liberté économique, de l'égalité de traitement et du principe de proportionnalité, de même que sur la question de savoir si la fermeture de certains commerces ordonnée par le Conseil fédéral constituait ou non un défaut de la chose louée au sens du droit du bail.

Comme vous l'imaginez, deux experts égalent trois avis, mais la commission a pu se faire une idée précise des enjeux juridiques de ce projet de loi Covid-19 sur les loyers commerciaux.

La commission a également pris connaissance du monitoring, ou monitorage devrait-on dire, ordonné par le Conseil fédéral et dont le rapport a été établi le 7 octobre 2020. On y lit que 27 pour cent, soit un quart environ, des loyers en Suisse sont concernés par les fermetures. On y lit également que des solutions négociées entre les bailleurs et les locataires ont été trouvées dans 60 pour cent des cas. Et on y apprend aussi que, en comparaison internationale, aucun des pays qui nous entourent et qui disposent d'une législation comparable à la nôtre n'a prévu d'intégrer des baisses de loyer dans un acte législatif.

Enfin, la Commission des affaires juridiques a évidemment pris connaissance des résultats de la procédure de consultation menée par le Conseil fédéral. Elle a constaté que onze cantons étaient contre ce projet de loi et que huit étaient pour, mais que parmi ces huit - de manière surprenante - cinq avaient déjà mis en place des solutions permettant aux bailleurs et aux locataires de trouver des accords négociés.

A l'issue du débat d'entrée en matière, la commission a décidé de ne pas entrer en matière, par 14 voix contre 11. De nombreux arguments ont été avancés à l'appui de cette décision. Je vais en citer quelques-uns pêle-mêle, et j'imagine que les représentants des groupes ainsi que le rapporteur de langue allemande vous présenteront les leurs.

L'un des arguments principaux qui a été énoncé lors de la discussion est le caractère contraire à la Constitution de ce projet de loi. Le projet est contraire à la Constitution principalement sous l'angle de la liberté économique, de la garantie de la propriété et de l'égalité de traitement. A mes yeux, je le précise, cet argument n'est pas décisif parce que les experts étaient extrêmement partagés sur cette question et que, en fin de compte, le Parlement a le droit - c'est la fameuse jurisprudence Schubert - de violer la Constitution s'il le fait de manière volontaire.

Pour la majorité de la commission, toujours sous l'angle de l'appréciation juridique, il n'y a pas de défaut de la chose louée imputable au bailleur. En effet, la seule obligation que le bailleur doit remplir dans le cadre d'un local commercial consiste à mettre à la disposition du locataire un local conforme à sa destination. Il ne peut être tenu pour responsable des décisions prises par le Conseil fédéral.

La majorité de la commission considère également que la loi crée plus d'incertitudes qu'elle n'en résout. Par exemple, les commerces concernés ne sont pas clairement définis dans la loi. L'article 2 dit "notamment", et le Conseil fédéral précise bien dans son message qu'il faudra en juger au cas par cas.

Je vous donne un exemple, celui d'un garage qui vend des véhicules et les répare. Ce garage-là a été partiellement fermé, pour ce qui concerne son activité de vente, par la décision du Conseil fédéral. En revanche, les locaux administratifs de ce garage ainsi que l'atelier de réparation sont restés ouverts. Si cette loi devait être adoptée, quelle serait la partie des locaux qui serait soumise à la loi et qui vaudrait au propriétaire une diminution de loyer? Comment calculer cette baisse de loyer par rapport à la baisse du chiffre d'affaires? Au prorata des mètres carrés utilisés pour la vente? Bref, il n'y a pas de réponse à ces questions dans le projet de loi.

La période choisie est également critiquable. Pourquoi étendre la validité de la mesure jusqu'au 21 juin alors que, dès fin avril, certains commerces ont pu rouvrir?

Le projet prévoit en outre que la loi ne s'applique pas en cas d'accord trouvé entre les bailleurs et les locataires. Mais si un accord a été trouvé pour une période plus courte que ce que prévoit le projet de loi, le locataire aura-t-il droit, pour la période qui n'est pas couverte par l'accord, à une baisse de loyer? Le cas échéant, sera-ce le pourcentage prévu dans l'accord ou le pourcentage prévu par la loi qui sera retenu?

Il y a également des risques de résiliation des accords qui ont déjà été conclus, par exemple pour vice de consentement. Si un locataire a été d'accord de payer une partie du loyer qui est supérieure aux 40 pour cent, est-ce qu'il ne pourrait pas résilier l'accord qu'il a conclu pour vice de consentement et demander à ce qu'on lui applique la loi qui, le cas échéant, aurait été adoptée par le Parlement?

Quel serait le sort qu'il faudrait réserver également à un restaurateur - on sait que les restaurants ont été fermés - qui a décidé de tirer son épingle du jeu en mettant sur pied une vente à l'emporter et qui n'a, par hypothèse, pas subi de baisse du chiffre d'affaires ou alors dont la baisse du chiffre d'affaires aurait été compensée par les indemnités [PAGE 1983] pour cause de RHT? Il n'y a pas de réponse à ce type de questions dans le projet de loi.

Il y a également un problème d'égalité de traitement et de distorsion de concurrence dans ce projet de loi. Par exemple, un restaurateur locataire aurait droit, pour la période concernée, à une baisse de loyer de 60 pour cent - il ne payerait donc que 40 pour cent de son loyer -, alors qu'un restaurateur propriétaire de ses murs, lui, devrait évidemment payer toutes ses charges et ses hypothèques.

Bref, la majorité déplore le fait que la loi s'appliquerait à tous les locataires sans aucun examen des circonstances particulières. De même, tous les bailleurs seraient traités de la même façon, du petit propriétaire qui loue un bien pour vivre, ou même pour survivre, au propriétaire institutionnel, comme le sont par exemple AXA et Swiss Life.

La majorité de la commission privilégie des solutions négociées entre bailleurs et locataires sous la menace, je dirai même sous la saine menace de procédures judiciaires au résultat aléatoire, notamment sur la question du dépôt de la chose louée. Les solutions régionales et cantonales sont à cet égard à saluer et, dans les régions où il n'y en a pas encore eu, elles sont à privilégier.

En fin de compte, ce projet de loi crée beaucoup plus de problèmes et d'incertitudes qu'il n'en résout. A l'instar du Conseil fédéral, la majorité de la Commission des affaires juridiques vous propose de ne pas entrer en matière.