Metzler Ruth · Bundesrat · 2002-09-26

Wortprotokoll

Bevor ich auf die noch offenen Fragen eingehe, möchte ich eine Vorbemerkung machen und damit auch gleich an das Schlusswort von Frau Bundesrätin Dreifuss anschliessen. Wir haben eine Verantwortung für sichere Renten, aber auch für die Sicherheit des Gesamtsystems der zweiten Säule. In diesem Gesamtzusammenhang sind auch die Entscheidungen des Bundesrates zu sehen. Es haben in der Diskussion verschiedene Ratsmitglieder, insbesondere die Herren Büttiker und Schmid, auf die Ängste und die Verunsicherung in der Bevölkerung hingewiesen. Sie haben auch darauf hingewiesen, dass der Bundesrat eine Verantwortung hat, seine Entscheide zu erklären. Ich nehme die Kritik entgegen, dass uns das bei diesem Entscheid vor den Sommerferien sicher nicht optimal gelungen ist.

Ich möchte aber doch auch in Erinnerung rufen, dass uns die Erklärungen zuhanden der Bevölkerung nicht immer alleine möglich sind, dass wir da auch auf Ihre Unterstützung angewiesen sind. In diesem Sinne glaube und hoffe ich auch, dass die heute sehr sachliche Debatte doch viel zur Klärung beigetragen hat. Wenn mir jemand von Ihnen sagen würde, unsere Entscheide müssten auch nachvollziehbar sein, damit Sie uns unterstützen könnten, dann könnte ich dem natürlich nicht widersprechen.

Wichtig scheint mir, dass heute ganz deutlich geworden ist: Es hat kein Rentenklau stattgefunden. Ich kann das dann in meinen Ausführungen zu den offenen Fragen noch einmal bekräftigen und im Detail ausführen. Wichtig scheint mir auch, dass wir die Transparenz, die verschiedentlich gefordert wird, auch schaffen können. Im BVG-Bereich ist das ja aufgegleist; die 1. BVG-Revision steht eigentlich vor dem Abschluss. Auch die Versicherungsaufsicht, die Aufsicht über die Privatversicherungen, soll in diese Richtung gehen. Das ist auch etwas, was wir im ganzen Umfeld, auch in den letzten Monaten im Zusammenhang mit der Wirtschaft erlebt haben - Stichwort Corporate Governance -, was uns in Zukunft mehr beschäftigen wird. Hier haben wir aus unserer Sicht auch mehr Möglichkeiten, vonseiten des Bundesrates Transparenz zu schaffen und auch dafür zu sorgen, dass in Gesetzgebungsprojekten solche Transparenzvorschriften vielleicht auf einen etwas fruchtbareren Boden fallen, als das noch in der Vergangenheit der Fall war.

Ich möchte auch einleitend noch ganz kurz auf die Lage der Lebensversicherungen zu sprechen kommen. Da stellt sich auch immer wieder die Frage: Wie steht es um die Lebensversicherungen? Die Ansprüche der Versicherten - das betrifft die Altersguthaben und die laufenden Renten - sind per 31. August dieses Jahres durch die Sicherungsfonds der einzelnen Gesellschaften sichergestellt. Einzig bei einer keinen Gesellschaft besteht noch eine geringe Unterdeckung von knapp 99 Prozent. Die von dieser Gesellschaft unterbreiteten Vorschläge zur Behebung dieser geringen Unterdeckung werden zurzeit analysiert. Da die meisten Gesellschaften im Zuge der letzten Wochen und Monate ihre Aktienportefeuilles massiv abgebaut haben, wirken sich allfällige weitere, auch erhebliche Schwankungen der Börse künftig nicht mehr so stark aus.

Das Bundesamt für Privatversicherungen erhält monatlich Berichte von den Gesellschaften und prüft laufend, ob Massnahmen zur Sicherstellung der Ansprüche nötig sind, z. B. auch die Einbringung neuer Mittel. Insgesamt muss man festhalten, dass die Lage der Lebensversicherungen sehr angespannt ist, und wir müssen uns auch bewusst sein, dass die statutarischen Abschlüsse auf den 31. Dezember dieses Jahres vermutlich bei verschiedenen Gesellschaften Sondermassnahmen nötig machen werden. Deshalb wird zurzeit im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Möglichkeiten auch eine Änderung der Bewertungsvorschriften nach Obligationenrecht geprüft. Ich komme auf diesen Punkt nochmals zurück.

Zuerst zur Beurteilung der Aufsichtstätigkeit des Bundesamtes für Privatversicherungen: Ich möchte hier nicht zu ausführlich werden, Sie haben den Bericht Janssen vielleicht schon studiert, sonst werden Sie es noch tun können. Aber ein, zwei Punkte möchte ich doch hervorheben:

Vor allem im Zusammenhang mit dem Mindestzinssatz wurde dem Bundesamt in Bezug auf die Aufsichtstätigkeit [PAGE 811] vorgeworfen, es habe zu spät reagiert, der Solvenzaufsicht, die ja die Hauptaufgabe des Bundesamtes ist, zu wenig Rechnung getragen und gerade auch bei der Beurteilung von Tarifen im Kollektiv-Lebensversicherungsgeschäft die Solvenzaspekte gegenüber den sozialrechtlichen Argumenten in den Hintergrund treten lassen.

Ich denke, dass das bei der Neuausrichtung der Versicherungsaufsicht auch eine grosse Rolle spielen wird. Das Ganze steht natürlich auch im Spannungsfeld der Versicherungsaufsicht mit den Vorschriften aus der beruflichen Vorsorge. Ich habe die Tarife angesprochen, die jetzt eigentlich - gestützt auf den Mindestzinssatz von 4 Prozent - in diesem Kollektivtarif von 1995 vorgegeben sind. Es stellt sich folgende Frage: Wie verhält sich die Aufsichtsbehörde, die die Solvenzaufsicht machen muss und natürlich auch den Schutz der Versicherten vor Missbrauch sicherstellen muss, wenn sie einerseits feststellt, dass der Mindestzinssatz eigentlich zu hoch ist, sie aber kein eigenes Instrument besitzt, um hier korrigierend einzugreifen, und andererseits die Tariffragen - Tariferhöhungen - im Raum stehen, die dann im Zusammenhang mit dem BVG wieder zu Fragen führen können? Hier besteht für die Zukunft sicher noch Klärungs- und Abstimmungsbedarf.

Hier möchte ich noch eine Problematik erwähnen, die aus dem Zwischenbericht von Herrn Professor Schmid hervorgeht; sie betrifft die Prüfungsbefugnis hinsichtlich der Tarife. Die Bestimmung bezüglich dieses Prüfinhaltes besagt, dass zu prüfen ist, ob die angewendeten Tarife auch unter dem Gesichtspunkt des Obligatoriums angebracht sind.

Jetzt ist die Frage: Was heisst das, wie ist das zu interpretieren? Das kann einerseits im Sinne einer Schutzbestimmung zugunsten der Versicherten so interpretiert werden, dass die Tarife nicht zu hoch sein dürfen, wenn schon ein Versicherungsobligatorium besteht. Es kann aber auch gerade umgekehrt so interpretiert werden, dass der Insolvenzschutz höchste Priorität haben muss und dass die Tarife entsprechend angesetzt werden müssen, gerade weil ein Versicherungszwang besteht. Um die Diskussion über diese widersprüchlichen Interpretationen kommen wir in Zukunft nicht herum.

Was die Überschussanteile betrifft, hat auch etwas zur Verwirrung beigetragen, dass das Bundesamt für Privatversicherungen zuerst gesagt hat, es habe keine Ahnung, was mit diesen 20 oder 18,5 Milliarden Franken passiert sei. Das Bundesamt hat sich aber am Kern der Frage orientiert - nämlich: Haben die Versicherten letztlich diese Überschussanteile bekommen? Das Bundesamt und auch die Versicherungsgesellschaften konnten dann die Antwort geben, dass die Überschussanteile von den Lebensversicherungen zu den Sammelstiftungen geflossen sind. Das ist aber nicht die Antwort auf die Frage, die letztlich die Versicherten interessiert: Wie ist das Geld auf dem Weg von den Lebensversicherungen zu den Sammelstiftungen und zu den Vorsorgeeinrichtungen letztlich zu den Versicherten gelangt? Diese Frage kann nach wie vor nicht beantwortet werden. Aber man kann immerhin sagen, dass die Lebensversicherungsgesellschaften rund 18,5 Milliarden Franken an Sammelstiftungen weitergegeben haben. Dies scheint mir in diesem Zusammenhang doch auch noch eine wichtige Klärung zu sein.

Eine Frage betraf auch noch die Verwaltungskosten. Dazu ist zu sagen, dass wir hier keine detaillierte Aufschlüsselung haben, was konkret das Kollektivgeschäft betrifft und was die Einzelversicherung betrifft. Was hier vorliegt - das sind auch die Zahlen, auf die jetzt Bezug genommen wird, die starken Erhöhungen Ende der Neunzigerjahre und Anfang 2000 -, ist eine Modellrechnung des Bundesamtes für Privatversicherungen. Die einzelnen Versicherungsgesellschaften haben diese Aufschlüsselungen gar nicht im Detail. Das lässt sich erklären, wenn man sich bewusst wird, wie gerade in kleineren Agenturen, wo das Gesamtgeschäft betreut wird, gearbeitet wird. Wie schlüsselt man da die Personalkosten, die Infrastrukturkosten auf die einzelnen Bereiche auf?

Die Modellrechnung des Bundesamtes für Privatversicherungen setzt bei den Prämien an und schlüsselt auf, wie hoch die Prämieneinnahmen sind. Jetzt sieht man bei dieser Modellrechnung Ende der Neunzigerjahre einen starken Anstieg der Verwaltungskosten. In den gleichen Jahren hat aber eine starke Zunahme der Prämien im Kollektivgeschäft stattgefunden. Entsprechend ist es, wenn man diese Modellrechnung prozentual macht, nachvollziehbar und logisch, dass dann bei einer Zunahme der Prämien im Kollektivgeschäft eben auch die anteiligen Verwaltungskosten im Kollektivgeschäft zunehmen. Detailliertere Angaben dazu können wir aber nicht machen; diese haben auch die einzelnen Gesellschaften in der Regel nicht.

Ich möchte nun noch auf das Postulat SGK-SR und auf den Bereich der Finanzmarktaufsicht etwas näher eingehen. Hier scheint mir wichtig, einleitend zu erwähnen, dass sich die Schweiz als eines der ersten Länder auf freiwilliger Basis einem IWF-Assessment unterstellt hat. Es wurde also ein Überprüfungsprogramm betreffend Regulierung und Aufsicht im Finanzsektor der Schweiz durchgeführt. Hier haben wir gute Noten erhalten; die internationalen Experten beurteilen das schweizerische Aufsichtssystem generell - das betrifft nicht nur den Bereich der Privatversicherungen, sondern den gesamten Finanzmarktbereich - als wirksam und weitgehend konform mit den internationalen "best practices". Die Experten des Internationalen Währungsfonds unterstützen im Übrigen auch die Reformvorhaben, wie sie im Finanzbereich eingeleitet worden sind.

Was das Versicherungsaufsichtsgesetz betrifft, so wissen Sie, dass eine umfassende Revision 1998 eingeleitet und eine Vernehmlassung durchgeführt wurde. Dort soll insbesondere die Frage der Aufsicht über Finanzkonglomerate geregelt werden. Wir mussten dieses Vorhaben etwas zurückstellen und sistieren, bis wir wussten, ob die Arbeiten aus den Kommissionen Zufferey und Zimmerli einen Einfluss auf dieses Gesetz haben. Wir haben jetzt in Zusammenarbeit mit dem EFD grünes Licht gegeben; die Vorlage befindet sich zurzeit in der Ämterkonsultation und sollte demnächst in den Bundesrat kommen. Ich werde mir aber vorbehalten, das Geschäft unter dem Gesichtspunkt der Empfehlungen des Expertenberichtes Janssen nochmals anzuschauen, ohne dass es eine grosse Verzögerung erfahren soll. Auch das Gutachten Janssen kommt zum Schluss, dass dieses Geschäft vorangetrieben werden sollte, aber hier lohnt es sich, das nochmals einer Prüfung zu unterziehen.

Was die Finanzmarktaufsicht allgemein betrifft, möchte ich nicht weiter darauf eingehen, was die Kommission Zufferey bzw. die Kommission Zimmerli erarbeitet haben bzw. erarbeiten. Wichtig scheint mir, dass bis Ende dieses Jahres von der Kommission Zimmerli ein entsprechender Gesetzesvorschlag samt einem erläuternden Bericht vorliegen sollte und dass wir dann sehen, wie schnell und wie konkret wir mit diesem Projekt vorgehen können.

Ein offener Punkt ist noch die Frage nach den Bewertungsvorschriften bzw. die Frage, wie man einen Verkaufsdruck bei einer Börsenbaisse abschwächen könnte. Ich glaube, der Bundesrat hat in seiner Antwort auf das Postulat deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er im Bereich der Wertschriften keine Änderungen der Bewertungsvorschriften vornehmen möchte, die eben von einer "true and fair"-Bewertung ausgehen. Das scheint uns ein zentrales Argument zu sein. Falls eine Börsenbaisse entgegen den Erwartungen hartnäckig ist und langfristig bleibt, zeigt uns die Erfahrung auch, dass Lockerungen der Bewertungsvorschriften die notwendigen Sanierungsmassnahmen lediglich hinauszögern und letztlich sogar verschlimmern dürften. Wir stellen das auch in gewissen Staaten fest, die solche Lockerungen bei den Wertschriftenbewertungen vorgenommen haben. Das Kotierungsreglement der Schweizer Börse besagt ja in Artikel 66 ganz deutlich, dass der Grundsatz der "true and fair view" gilt, also der wirklichkeitsgetreuen Darstellung. Die Rechnungslegung muss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Ertragslage vermitteln, und das ist ja übrigens auch der Grundsatz, wie er in unserem Revisionsprojekt zum Rechnungslegungsrecht vorgesehen ist. Der Bundesrat wird sich bezüglich dieses Projekts noch dieses Jahr zum weiteren Vorgehen äussern. [PAGE 812]

Es hat seit der Vernehmlassung eine gewisse Verzögerung gegeben; man kann sich fragen, warum. Wir mussten feststellen, dass die Ergebnisse der Vernehmlassung ausserordentlich kontrovers waren. Wir mussten auch zur Kenntnis nehmen, dass die politische Unterstützung nicht in grossem Umfang vorhanden und absehbar war und dass sogar der Handlungsbedarf bestritten war. Wir wollten die KMU-Verträglichkeit noch einmal überprüfen. Zudem war auch die Abstimmung mit dem Steuerrecht noch nicht erledigt. Aber wie ich bereits einleitend gesagt habe: Die aktuellen Ereignisse - weniger die Diskussion um den BVG-Mindestzinssatz als die allgemeinen Forderungen nach Transparenz und Corporate Governance - unterstützen unsere Absicht, und ich glaube, dass in diesem Zusammenhang die politische Unterstützung grösser werden wird.

Grundsätzlich hat der Gesetzgeber vorgesehen, dass im Versicherungs- und auch im Bankenbereich Spezialvorschriften zur Rechnungslegung festgelegt werden können. Wir haben bei den Versicherern die Möglichkeit, abweichende Bewertungsvorschriften zu machen. Der Gesetzgeber hat keine Leitplanken gesetzt, und deshalb muss es für Abweichungen von den Bewertungsvorschriften des Obligationenrechtes sicher gute Gründe geben. Wenn man davon abweicht, sollen aber die Grundsätze der Vollständigkeit, der Klarheit und der Vorsicht bei der Rechnungslegung eben verstärkt berücksichtigt werden.

Bei Lockerungen der Bewertungsvorschriften soll die Maxime gelten, dass dies nicht ohne entsprechende Massnahmen zur Wahrung der Bilanzwahrheit und der Bilanzklarheit geschehen darf. Es stellt sich dann letztlich die Frage, inwieweit solche geänderten Bewertungsvorschriften tatsächlich den Abgabedruck bei einer Börsenbaisse verringern können.

Diese Frage können auch wir nicht abschliessend beantworten. Wir halten diese vertiefte Prüfung aber für angemessen. Eine Arbeitsgruppe untersucht zurzeit eine entsprechende Änderung der Aufsichtsverordnung. Dabei gilt es auch zu berücksichtigen, dass eine wirksame Finanzmarktaufsicht und -transparenz für die Finanzmarktstabilität ausserordentlich wichtig sind. Ich habe gesagt, dass wir uns Anpassungen im Wertschriftenbereich nicht vorstellen können, wenn das dem Grundsatz von "true and fair" widerspricht. Es gibt aber eine Überlegung, die wir insbesondere vertieft anstellen, wenn es im Bereich der Immobilien stille Reserven gibt: Könnte man eine gewisse Kompensation vorsehen, wenn Abschreibungen auf dem Wertschriftenbestand notwendig sind? Könnte man im Gesamten und unter voller Transparenz und voller Offenlegung, z. B. im Anhang einer Jahresrechnung, solche Änderungen bei den Bewertungsvorschriften vorsehen? Aber wir wollen das nicht vorwegnehmen, sondern wir wollen das und vor allem die Auswirkungen vertieft analysieren.

Damit wären die noch offenen Fragen von meiner Seite her beantwortet.