Spoerry Vreni · Ständerat · 2002-10-01

Wortprotokoll

Als Vertreterin des Kantons Zürich unterstütze ich im Grundsatz die Stossrichtung des neuen Finanzausgleichs. Der Kommissionspräsident und auch die Vorrednerinnen und Vorredner haben umfassend und präzis dargelegt, warum sich eine Abkehr vom heutigen, ineffizienten System in Richtung einer klareren Aufgabenteilung und einer nicht zweckgebundenen Grundausstattung der Kantone mit Finanzmitteln aufdrängt. Ich möchte dies nicht wiederholen. Hingegen ist es mir ein Anliegen, dem Kommissionspräsidenten für seine gleichermassen straffe wie umsichtige Führung der komplexen Kommissionsarbeit zu danken. Ich möchte auch dem Bundesrat und der Verwaltung danken, die mit profunder Sachkenntnis und grossem Aufwand unsere Beratungen begleitet und unterstützt haben.

Wenn ich als Zürcherin ausführe, dass ich der Vorlage grundsätzlich wohlgesinnt bin, so ist das nicht unbedingt selbstverständlich, denn für Zürich bringt sie eine ins Gewicht fallende Mehrbelastung. Als Klammerbemerkung möchte ich hier einfügen, dass ich bei allen Zahlen von der Botschaft ausgehe, die sich auf die im Jahre 1998/99 geltende Datenlage abstützt. Ob und wie sich diese Grundlagen bis zum Inkrafttreten des neuen Finanzausgleichs verändern werden, hängt von verschiedenen zwischenzeitlichen Entwicklungen ab und kann zum heutigen Zeitpunkt nicht mit abschliessender Sicherheit vorausgesagt werden. Ich gehe allerdings davon aus, dass das jetzt aufgezeigte Belastungsverhältnis zwischen den Kantonen keine dramatische Veränderung erfahren wird.

Insgesamt gehören sieben Kantone zu den ressourcenstarken Kantonen, die beim horizontalen Ressourcenausgleich zusätzliche Beträge zugunsten der anderen Kantone abliefern müssen. Es handelt sich um Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Genf, Nidwalden, Schwyz, Zug und Zürich. Da aber nicht nur über den horizontalen Ressourcenausgleich Mittel umverteilt werden, sondern auch über den Verzicht auf die Finanzkraftabstufung und den Lastenausgleich des Bundes, bleiben zum Schluss sechs Kantone, welche gegenüber [PAGE 836] dem heutigen System Mehrbelastungen zu tragen haben werden. Es handelt sich um Genf, Glarus, Nidwalden, Schwyz, Zug und Zürich. Basel-Stadt und Basel-Landschaft werden in der Globalbilanz leicht entlastet. Von den insgesamt rund 450 Millionen Franken, welche zusätzlich eingefordert werden, soll Zürich mit gut 306 Millionen Franken über zwei Drittel dieser Mehrleistungen bezahlen. Zug bringt mit 110 Millionen Franken rund 25 Prozent der Zusatzmittel auf, wobei korrekterweise angefügt werden muss, dass die Zuger pro Kopf der Bevölkerung einen viermal so hohen Betrag abliefern müssen wie die Zürcher. Auf die vier anderen erwähnten Kantone entfallen mit knapp 40 Millionen Franken weniger als 10 Prozent der Zusatzlasten, und auch die Pro-Kopf-Beiträge sind tiefer als in Zug und Zürich.

Gut 306 Millionen Franken entsprechen in Zürich rund 7 Prozent des Staatssteuersatzes. Wenn Zürich also die Sache nur aus rein finanzpolitischer Sicht betrachten würde, müsste sich unser Kanton mit Händen und Füssen gegen diese Vorlage wehren. Wenn wir trotzdem bereit sind, darauf einzutreten, so geschieht dies aus einem übergeordneten staatspolitischen Interesse. Wir anerkennen, dass beim Finanzausgleich Handlungsbedarf besteht. Der Finanzausgleich, wie er 1959 zwischen Bund und Kantonen eingeführt wurde, funktioniert unbefriedigend. Er führte zu Fehlanreizen und Ineffizienzen und konnte das angestrebte Ziel des Abbaus von übermässigen Disparitäten zwischen den Kantonen nicht erreichen. Die Gelder, die heute den Kantonen zukommen, werden auch nach Ausgabenelementen zugeteilt. Das hat zur Folge, dass eine hohe Steuerbelastung automatisch belohnt wird. Der sparsame Umgang mit Steuermitteln wird unter dem heutigen Regime nicht gebührend honoriert, und das muss geändert werden. Zudem teile ich die Meinung, dass die Unterschiede bei der Steuerbelastung zwischen den Kantonen heute mit zum Teil über 100 Prozent für die kleine Schweiz zu gross geworden sind.

So sehr ich Wettbewerb auch bei den Steuern für die Ausgabendisziplin und damit für die Steuerpflichtigen als heilsam beurteile, so sehr bin ich gleichzeitig der Meinung, dass dieser Wettbewerb heute - zumindest teilweise - das zuträgliche Mass überschritten hat. Aus diesem Grund bin ich auch aus Zürcher Sicht bereit, das neue, bessere System grundsätzlich zu unterstützen.

Es wird aber nicht leicht sein, dies vor den Steuerpflichtigen, die zur Kasse gebeten werden, zu vertreten. Wir werden dafür sehr gute Argumente finden müssen. Zwei Dinge müssen in erster Linie vermittelt werden können:

1. Wir brauchen eine verlässliche Rechtssicherheit, dass die Schraube nicht dauernd zulasten der wenigen zahlenden Kantone weiter angezogen werden kann, ohne dass sich diese als Minderheit dagegen wehren können.

2. Wir müssen darlegen können, dass auch der vierte Pfeiler des Systems, der interkantonale Lastenausgleich, zum Tragen kommt.

Vor allem für diese beiden Anliegen habe ich in der Kommission gekämpft. Es geht mir in keiner Art und Weise um Rappenspalterei. Es geht mir um die Kohärenz des Systems. Das möchte ich hier mit Nachdruck betonen. Wir haben nicht verlangt, dass unsere Leistungen zugunsten der schwächeren Kantone reduziert werden sollen. Aber wir verlangen, dass das vorgesehene System fair und vollständig implementiert wird.

Ich bin deshalb ausserordentlich dankbar, dass die Kommission bereit war, ein ganz wichtiges Anliegen der finanzstarken Kantone aufzunehmen, das in der Konferenz der Kantonsregierungen noch ohne Erfolg vertreten wurde. Es geht um die für uns unerlässliche Rechtssicherheit bei der zukünftigen Bemessung des Ressourcenbeitrages der Geberkantone. Die Kommission beantragt Ihnen ohne Gegenstimme und mit Unterstützung des Bundesrates, den Beitrag der ressourcenstarken Kantone nicht wie ursprünglich vorgesehen auf mindestens zwei Drittel, höchstens aber 100 Prozent des Bundesbeitrages zu begrenzen, sondern auf höchstens drei Viertel des Bundesbeitrages. Dies wird sowohl im Finanzausgleichsgesetz wie auch auf Verfassungsstufe festgeschrieben.

Damit ist die Gefahr gebannt, dass die Geberkantone angesichts ihrer Minderheitsposition durch die Bundesversammlung zu gegenüber heute markant höheren Ablieferungen verknurrt werden können, während gleichzeitig der Bundesbeitrag konstant gehalten oder gar reduziert werden könnte. Wenn jetzt für den Ressourcenausgleich der Zukunft real mehr Mittel gefordert werden, dann ist darauf zu erwidern, dass das Parlament diese Mittel nicht einfach alleine auf Kosten der Geberkantone zugestehen könnte; es müsste auch die Bundeskasse zusätzlich belasten. Das erhöht die Hürde, dies zu tun. Damit ist eine der Voraussetzungen erfüllt, welche aus Zürcher Sicht für eine Unterstützung der Vorlage absolut unabdingbar ist.

Im Gegenzug zur erhöhten Rechtssicherheit, welche man in diesem Punkt den Geberkantonen zugestanden hat, wurde auch ein Anliegen der kleineren Kantone in Bezug auf mehr Rechtssicherheit auf Verfassungsstufe festgeschrieben. Die Gebiete, bei denen ein interkantonaler Lastenausgleich vorgesehen werden soll, sind neu abschliessend auf Verfassungsstufe aufgezählt, dies als Schutz vor weiteren diesbezüglichen Begehren der Anbieterkantone.

Ein weiterer für uns wichtiger Punkt der Vorlage ist in der Fassung der Mehrheit der Kommission in unserem Sinne beantragt worden. Ich spreche vom Lastenausgleich, der die strukturellen Lasten der Gebirgskantone einerseits und der Agglomerationen andererseits ausgleichen soll. Die dafür vom Bund vorgesehenen 550 Millionen Franken sollen gemäss Antrag der Mehrheit gestützt auf die dannzumal vorliegenden Erhebungen und die Datenlage alle vier Jahre lastengerecht zugeteilt werden. Eine Minderheit verlangt hier, unabhängig von noch nicht vorliegenden präzisen Statistiken, eine strikt hälftige Aufteilung der Mittel auf die beiden Ausgleichstöpfe. Dies ist aus unserer Sicht nicht sachgerecht und deshalb nicht akzeptabel: Es handelt sich beim Lastenausgleich durch den Bund um einen Ausgleich von tatsächlich bestehenden zusätzlichen Lasten und nicht um ein weiteres Umverteilungsinstrument.

Ein nächster Punkt, der für unsere Haltung der Vorlage gegenüber wichtig ist, betrifft die Ausgestaltung des so genannten Härteausgleiches. Für dieses Instrument sollen 430 Millionen Franken eingesetzt werden, welche zu zwei Dritteln vom Bund und zu einem Drittel von den Kantonen bezahlt werden. Es handelt sich beim Härteausgleich um ein systemfremdes Gebilde, das zum Schluss des harten Ringens in der Konferenz der Kantonsregierungen in die Vorlage eingefügt worden ist mit dem Ziel, möglichst alle Kantone ins Boot zu bringen. Ich verkenne nicht, dass der Übergang von einem ineffizienten zu einem effizienteren System in gewissen Kantonen zu weniger vorteilhaften Lösungen führt, und ich verstehe auch, dass deshalb der Übergang abzufedern ist. Es muss sich dabei aber tatsächlich um eine Übergangslösung handeln und nicht um ein Provisorium, dessen Ende nicht absehbar ist. Die Lösung, welche die Kommissionsmehrheit - im Gegensatz zum Entwurf des Bundesrates - unterbreitet, ist für eine Übergangslösung grosszügig. Der Übergang dauert gemäss unserem Antrag ganze 24 Jahre, legt aber immerhin ein sukzessives Auslaufen des Härteausgleiches fest.

Es bleibt eine letzte Frage, die aus der Sicht eines Agglomerationskantons, wie der Kanton Zürich einer ist, ausserordentlich wichtig ist und leider bislang nicht befriedigend gelöst wurde: Ich spreche vom interkantonalen Lastenausgleich. Hier geht es trotz des gewählten Terminus "Ausgleich" nicht um einen Ausgleich von Lasten, sondern um einen Einkauf von Leistungen. Das muss immer wieder betont werden. Vor allem die grossen Zentren nehmen Aufgaben wahr und tragen damit die Lasten, die auch von anderen Kantonen beansprucht werden. Im Fall Zürich handelt es sich um einen Betrag von 54 Millionen Franken, der bislang nicht über Verträge mit den Nachbarkantonen abgesichert ist.

Zur Regelung dieser offenen Frage soll zwischen den Kantonen eine interkantonale Rahmenvereinbarung zum Tragen kommen, die als Vertragsgrundlage der neuen kantonalen Zusammenarbeit die Spielregeln des interkantonalen [PAGE 837] Lastenausgleichs festhält und für allfällige Meinungsdifferenzen eine Schlichtungsstelle vorsieht. Nicht zuletzt für meinen Kanton ist es ganz entscheidend, dass auch dieser vierte Pfeiler des neuen Finanzausgleichs zum Tragen kommt. Sie werden sicher verstehen, dass es uns nicht möglich ist, zu den massiven Mehrbelastungen, welche uns aus dem Ressourcen- und dem Härtefallausgleich aufgebürdet werden, Ja zu sagen, wenn wir nicht mindestens die Sicherheit haben, dass wir die Leistungen, die wir auf unsere Kosten auch für andere zur Verfügung stellen, fair abgegolten bekommen. Wenn dies nicht sichergestellt ist, stimmt für uns die Balance des neuen Systems nicht.

Ich habe deshalb in der Kommission den Antrag gestellt, dass der Bundesrat bei der Inkraftsetzung des Finanzausgleichsgesetzes auf den Stand des interkantonalen Lastenausgleichs Rücksicht zu nehmen habe. Obwohl der Bundesrat bereit war, diesen Antrag anzunehmen, und auch klar ausgeführt wurde, was er beinhaltet und dass er etwas verlangt, das der Bundesrat ohnehin zu tun gedenkt, lehnte es die Kommission mit grossem Mehr ab, meinem Antrag stattzugeben. Sie werden es mir nachsehen, dass ich es nicht dabei bewenden lassen kann und ich Ihnen diesen Antrag als Minderheitsantrag unterbreite. Dies ist nämlich nicht nur aus Zürcher Sicht wichtig. Ich bin der festen Überzeugung, dass dieser Antrag auch für die sozialen Einrichtungen ganz wichtig ist. Deren Träger sind ja bekanntlich dem neuen Finanzausgleich gegenüber skeptisch eingestellt und befürchten, nicht zuletzt für ausserkantonale Benützer dieser Einrichtungen die erforderlichen Mittel nicht mehr zu erhalten. Wenn bei der Inkraftsetzung des Finanz- und Lastenausgleichsgesetzes gesichert ist, dass der entsprechende interkantonale Vertrag steht, so kann viel von diesen Ängsten abgebaut werden.

Zusammenfassend halte ich fest: Die Vorlage über den neuen Finanzausgleich ist in der Stossrichtung richtig. Für ein paar wenige Kantone ist sie aber ein schwer verdaulicher Brocken. Neben dem Kanton Zug gilt das vor allem für den Kanton Zürich. Als Wirtschaftsstandort, der dank Unternehmen und Arbeitsplätzen einen Beitrag für den Wohlstand des ganzen Landes erbringen kann, sind wir darauf angewiesen, dass unsere Konkurrenzfähigkeit erhalten bleibt, interkantonal und international. Wir sind darauf angewiesen, dass unsere Steuerbelastung nicht zu hoch wird, sind wir doch diesbezüglich mit unseren Nachbarn heute schon in einem harten Wettbewerb. Ich bin restlos davon überzeugt, dass man die Schweiz nicht stärkt, indem man die starken Kantone schwächt.

Persönlich bin ich bereit, mich aus einem übergeordneten staatspolitischen Interesse heraus für einen zusätzlichen, markanten Beitrag unseres Kantons an die finanzschwächeren Kantone einzusetzen. Es wäre mir aber nicht möglich, eine Vorlage zu vertreten, welche die legitimen Anliegen der Geberkantone mit Bezug auf die Systemkonformität - ich wiederhole: mit Bezug auf die Systemkonformität - des neuen Finanzausgleichs nicht berücksichtigen würde.

In diesem Sinne bin ich für Eintreten auf die Vorlage.