Stähelin Philipp · Ständerat · 2002-10-01

Wortprotokoll

Wir haben über das Subsidiaritätsprinzip, also über den Grundsatz, dass die obere Ebene nicht Aufgaben an sich ziehen soll, welche die untere Ebene ebenso gut erfüllen kann, im Rahmen des Eintretens schon viel gehört. Ich kann Ihnen vorweg sagen: Das Subsidiaritätsprinzip ist für mich eine tragende Säule meines Staatsverständnisses, und ich danke Ihnen für dessen Verankerung in der Bundesverfassung. Ich finde diesen Weg gut und stehe voll dahinter.

Der Antrag der Minderheit betrifft denn auch lediglich die Einordnung; wir haben es gehört. Soll das in der Systematik der Bundesverfassung bei den Allgemeinen Bestimmungen oder bei den Bestimmungen über das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen verankert werden? Sie mögen sich fragen, was diese Lappalie soll. Geht es tatsächlich um eine Lappalie?

Ich meine, es geht auch darum, wie weit wir von Bundesseite her auf das Staatsrecht der Kantone selbst Einfluss nehmen sollen. Wir tun das mit dem NFA ohnehin; der NFA will die Kantone stärken, aber im Rahmen dieser Stärkung reden wir den Kantonen auch recht ordentlich in ihre eigenen Angelegenheiten hinein. Das hätte ich auch beim Eintreten vorbringen können. So wirken wir beispielsweise im Bereich des horizontalen Lastenausgleichs bzw. der horizontalen Zusammenarbeit, hinter welcher ich voll stehe, indirekt auch in das Innenverhältnis der Kantone ein. Schon bisher haben ja die Kantone, um bei diesem Beispiel zu bleiben, miteinander Vereinbarungen getroffen, schon bisher hat eine interkantonale Zusammenarbeit stattgefunden. Diese wollen wir nun verstärken und haben dazu auch ein Instrument gefunden. Es besteht darin, dass der Bund die Voraussetzungen für Allgemeinverbindlicherklärungen und Beteiligungsverpflichtungen festlegen sowie das Verfahren hierzu regeln kann. Er kann die Kantone tatsächlich auch in einem gewissen Ausmass und - wohlverstanden - auf ihren Antrag hin zur Zusammenarbeit und zu solchen Vereinbarungen verpflichten. Wir gehen aber weiter: Im Gesetz legen wir dann für die Kantone auch fest, welche Organe sie zu bezeichnen haben, dass in gewissen Bereichen eine parlamentarische Absegnung in den Kantonen erfolgen muss usw. Ich stehe dahinter - verstehen Sie mich richtig -, aber wir reden damit den Kantonen in ihre eigenen Bereiche hinein und nehmen Einfluss auf das Verfahren innerhalb der Kantone. Deshalb müssen wir meines Erachtens mit diesem Vorgehen vorsichtig sein. Soweit ich das im Bereich der horizontalen Zusammenarbeit mittragen kann, so sehr habe ich hier beim Subsidiaritätsprinzip ein gewisses Bauchweh und bitte in diesen Bereichen generell um Zurückhaltung.

Ich wäre durchaus für eine Ausdehnung des Subsidiaritätsprinzips auf den gesellschaftlichen Bereich zu haben gewesen. Aber wenn ich den Herrn Bundespräsidenten richtig gehört habe, dann muss ich etwas korrigieren. Er hat sein Verständnis des Subsidiaritätsprinzips auch ausgedehnt und hat auf das Verhältnis von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft hingewiesen. Es würde mir entsprechen, wenn das auch mit beinhaltet wäre. Ich sehe diese Abstufung durchaus auch: Nach dem Staat kommen für mich durchaus auch die Familie und der Private. Aber der Bundesrat selbst hat in der Botschaft klar ausgeführt, eine Ausdehnung auf das Verhältnis Staat/Private komme nicht infrage, müsste zwangsläufig eine Vielzahl von grundsätzlichen gesellschaftspolitischen Fragen aufwerfen und würde den Rahmen der Finanzausgleichsreform sprengen. Das ist also nicht Inhalt dieses Geschäftes. Es geht ganz klar - und in meinen Augen durchaus leider - nicht um den gesellschaftlichen Bereich, sondern es geht lediglich um die Zuweisung und die Erfüllung staatlicher Aufgaben.

Wenn es nun nur um diese geht, dann scheint es mir aber gerade mit dem Prinzip der Subsidiarität nicht vereinbar und nicht systemgerecht, wenn wir auf Bundesebene das Prinzip für alle drei Ebenen des Staates regeln. Wenn wir die Subsidiarität ernst nehmen, dann ist es Sache der Kantone selbst, ihr Verhältnis zu den Gemeinden zu regeln. Dann muss nicht der Bund in der Bundesverfassung dieses Prinzip für Bund, Kantone und Gemeinden festlegen. Sache des Bundes bleibt es dann nur, zu regeln, was er nicht als Aufgabe übernehmen soll, was ebenso gut auf kantonaler Ebene gelöst werden kann. Das ist dann systemgerecht. Die Kantone haben für ihren Bereich, für ihr Verhältnis zu ihren Gemeinden, diesen Grundsatz weit herum tatsächlich auch bereits festgelegt, Sie können das in den neueren Kantonsverfassungen nachlesen. [PAGE 853]

Es ist mir bewusst, dass die Verfassungsregel der Subsidiarität hier kaum justiziabel, nicht direkt anwendbar ist oder, wie der Kommissionspräsident es vorhin ausgedrückt hat, dass es für den Bereich Kantone und Gemeinden lediglich um den Rechtscharakter einer Leitidee gehen soll.

Aber ich meine ebenso klar, dass diese Regel in der Bundesverfassung, wenn sie eben generell und einheitlich gilt, Auswirkungen auf das Verhältnis von Kantonen und Gemeinden haben wird, welches heute sehr unterschiedlich geregelt ist. Es wird auch die Rechtsprechung des Bundesgerichtes bezüglich der Gemeindeautonomie beeinflussen; davon bin ich überzeugt, davon können Sie mit Sicherheit ausgehen. Indirekt wird dieser Grundsatz also die Rechtsprechung und damit das Innenverhältnis der Kantone zu ihren Gemeinden selbst beeinflussen. Dort kommen wieder meine Bedenken: Sehen Sie, die Kantone haben ihr Verhältnis zu den Gemeinden sehr unterschiedlich geregelt. Grob gesagt können wir feststellen, dass in den Kantonen mit einer burgundischen Vergangenheit die Autonomie nicht sehr gross geschrieben wird und die Aufgaben vornehmlich zentral geregelt und erfüllt werden. In den Kantonen mit einer - man kann sagen - alemannischen Tradition wird eben die Autonomie der unteren Stufe grösser geschrieben und auch die Aufgabenverteilung entsprechend geregelt.

Wir haben sehr unterschiedliche Regelungen; als Extrembeispiel könnte ich im Übrigen Basel-Stadt erwähnen: Basel-Stadt gibt es nur als Kanton, eine Gemeinde "Stadt Basel" gibt es bekanntlich nicht. Deren Aufgaben werden durch die kantonale Verwaltung, die kantonale Regierung und das kantonale Parlament erfüllt. Wie wird dort der Grundsatz der Subsidiarität gelebt? Ich weiss, dass es im Kanton Basel-Stadt dann eben andere Gemeinden gibt. Aber, sehen Sie, dieses Beispiel steht doch in einem markanten Gegensatz etwa zu jenem des Kantons Graubünden, in welchem die Autonomie der Gemeinden sehr weit geht. Ich finde das auch durchaus gut. Ich meine, man müsse auf solche gewachsenen Strukturen auch Rücksicht nehmen. Das können wir aber nur tun, wenn eben die Subsidiarität als Grundsatz in Bezug auf die Gemeinden in den kantonalen Rechtsordnungen und kantonalen Verfassungen geregelt ist. Sonst werden wir zweifellos eine Tendenz zu einer gesamtschweizerischen Vereinheitlichung erleben. Wo diese Tendenz dann hinführt, scheint mir auch klar zu sein: Schlussendlich wird die Subsidiarität, wird die Gemeindeautonomie auf unterem Niveau angesiedelt sein, was dann wiederum in eklatantem Widerspruch zum Grundsatz der Subsidiarität an sich steht.

Ich bitte Sie aus diesen Gründen, dem Antrag der Minderheit zu folgen und das Subsidiaritätsprinzip bei der Regelung des Verhältnisses von Bund und Kantonen einzuordnen.