Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2021-05-04

Wortprotokoll

Sie behandeln heute diese Vorlage des Bundesrates zum obligatorischen Staatsvertragsreferendum als Zweitrat. Wie Sie wissen, verlangt heute Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b der Bundesverfassung ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum einzig für Verträge, die den Beitritt zu Organisationen der kollektiven Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften betreffen. Künftig sollen alle völkerrechtlichen Verträge, die Bestimmungen von Verfassungsrang enthalten oder deren Umsetzung eine Änderung der Bundesverfassung erfordert, dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstehen, und dies soll ausdrücklich in der Bundesverfassung verankert werden.

Die Vorlage geht auf die Motion Caroni 15.3557 zurück. Damals war er noch Mitglied des Nationalrates, das war im Jahr 2015. Die Motion wiederum beruht auf dem bundesrätlichen Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!". Der Motionär verlangte, dass alle Staatsverträge mit verfassungsmässigem Charakter dem obligatorischen Referendum unterstellt werden. Der Bundesrat erfüllt mit dieser Vorlage deshalb einen Auftrag aus dem Parlament.

Am 8. September 2020 stimmte der Ständerat der Vorlage zum obligatorischen Staatsvertragsreferendum mit deutlichem Mehr zu. Bis auf eine inhaltlich nicht ins Gewicht fallende Änderung in Ziffer 2 des neuen Buchstaben bbis folgte er dem Entwurf des Bundesrates.

Am 21. Januar 2021 fand in der Sitzung der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates eine Expertenanhörung zur beantragten Änderung von Artikel 140 der Bundesverfassung statt. Die Experten waren übereinstimmend der Meinung, dass ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum in der Verfassung verankert werden und grundsätzlich auch die Fälle des bisherigen Referendums sui generis abdecken sollte. Die Anhörung hat gezeigt, dass bei der Kodifizierung des obligatorischen Referendums sui generis jedoch verschiedene Ansätze verfolgt werden können. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates lehnte in der Folge diese Vorlage an ihrer Sitzung vom 16. April 2021 deutlich ab.

Die Vorlage erfüllt den Auftrag des Parlamentes, eine Revision auszuarbeiten, welche für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter ein obligatorisches Referendum vorsieht. Der vorliegende Entwurf für eine Verfassungsänderung sieht ein obligatorisches Referendum für alle völkerrechtlichen Verträge vor, die von ihrer Bedeutung her, also materiell, einer Verfassungsänderung gleichkommen. Dies wäre wohl der Hauptanwendungsfall der neuen Norm. Als Beispiel sei hier ein vollkommen neues Grundrecht erwähnt. Dasselbe gilt aber auch für Verträge, die bei ihrer Umsetzung auf jeden Fall auch eine formelle Verfassungsänderung erforderlich machen würden, zum Beispiel bezüglich der Kompetenzordnung zwischen Bund und Kantonen.

Aus Sicht des Bundesrates bestehen gute Gründe für eine Erweiterung des obligatorischen Staatsvertragsreferendums. Völkerrechtliche Verträge sind ein wichtiger Bestandteil der Regeln, welche in der Schweiz gelten. Ihre Bedeutung nimmt zahlenmässig wie auch in inhaltlicher Hinsicht zu. Völkerrechtliche Verträge, die Bestimmungen von Verfassungsrang enthalten, sollen somit Volk und Ständen vorgelegt werden, genau gleich wie dies heute bereits im Falle jeder Verfassungsänderung der Fall ist.

Nach dem geltenden Recht sind Staatsverträge einzig dann dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt, wenn sie den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften vorsehen. Die Vorlage ergänzt diesen Fall und knüpft dafür an den verfassungsmässigen Charakter von völkerrechtlichen Verträgen an. Damit wird dem Grundsatz der Parallelität entsprochen. Unabhängig davon, ob eine bestimmte Regelung rein innerstaatlich auf Verfassungsebene gehört oder eine vergleichbare Bedeutung aufgrund einer staatsvertraglichen Verpflichtung entsteht, sollen Volk und Stände das letzte Wort haben.

Ob ein solcher Fall gegeben ist, soll möglichst klar aus dem Verfassungstext hervorgehen. Der gewählte Ansatz führt damit zu einer relativ hohen Voraussehbarkeit darüber, ob ein Vertrag dem obligatorischen Referendum untersteht oder nicht.

Damit komme ich zur Kataloglösung, die der Bundesrat vorschlägt. Die Diskussion darüber, welchen Bestimmungen materiell Verfassungsrang zukommt, betrifft eine Frage der Verfassungsauslegung und kann komplex sein. Die [PAGE 813] Auslegung der Verfassung gehört indessen zur alltäglichen Arbeit von Bundesrat und Parlament. Mit der Verankerung eines obligatorischen Staatsvertragsreferendums für Verträge mit verfassungsmässigem Charakter wird somit kein Neuland betreten. Ausserdem ist jede Bestimmung auslegungsbedürftig. Das ist nicht ungewöhnlich.

Um die Bestimmtheit, die heute gänzlich fehlt, zu erhöhen und den Begriff "Verfassungsrang" zu konkretisieren, hat sich der Bundesrat - und inzwischen ja auch der Ständerat als Erstrat - entschieden, wichtige Kriterien von materiellem Verfassungsrecht in drei Ziffern zu nennen. Das sind folgende - Sie haben das teilweise von den Kommissionsreferentinnen und -referenten schon gehört -: der Bestand der Grundrechte, die Bürgerrechte und die politischen Rechte; dann das Verhältnis von Bund und Kantonen und die Zuständigkeiten des Bundes, wobei der Ständerat zusätzlich auch noch die Zuständigkeiten der Kantone explizit nennen will; und letztlich die Grundzüge der Organisation und des Verfahrens der Bundesbehörden.

In den Ziffern 1 bis 3 von Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe bbis werden Elemente genannt, denen Verfassungsrang zukommt. Dieser Katalog ist jedoch nicht abschliessend, es handelt sich um eine beispielhafte Aufzählung. Sie soll zeigen, welches Gewicht staatsvertragliche Regelungen haben müssen, damit das obligatorische Referendum zur Anwendung kommt. Obwohl die Aufzählung zentrale Verfassungselemente nennt, ist nicht zu erwarten, dass viele Staatsverträge unter das obligatorische Referendum fallen würden.

Wie Sie wissen, besteht heute eine Praxis der Bundesversammlung zum sogenannten Referendum sui generis. Dieses ist in der Vergangenheit in bestimmten Fällen und insbesondere dann zur Anwendung gelangt, wenn einem Staatsvertrag eine herausragende politische Tragweite zuerkannt worden ist. Der Bundesrat hat sich bei der Vorlage zur Erweiterung des obligatorischen Staatsvertragsreferendums für eine differenzierte Kodifizierung dieser Praxis entschieden: Immer dann, wenn ein Staatsvertrag nicht nur von grosser politischer Tragweite ist, sondern wenn er eben auch verfassungsähnliche Bedeutung hat, soll ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum stattfinden. Dazu können auch völkerrechtliche Verträge gehören, die eine wesentliche Änderung des aussenpolitischen Verhältnisses der Schweiz zum Ausland zur Folge hätten, zum Beispiel dann, wenn damit auch grundlegende Änderungen im Bereich der innerstaatlichen Zuständigkeitsordnung oder Institutionenordnung verbunden sind.

Eine rein politische Einstufung als Staatsvertrag von ausserordentlicher Tragweite wäre nach Ansicht des Bundesrates ein reines Ermessenselement. Sie soll deshalb nicht genügen, damit ein Vertrag unter den neuen Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe bbis der Bundesverfassung fallen kann.

In Ihrer Staatspolitischen Kommission wurde in diesem Zusammenhang eine äusserst interessante staatspolitische Diskussion geführt. Im Ergebnis ist die Kommission zum Schluss gelangt, dass die Weiterführung der Sui-generis-Praxis zu pragmatischen Lösungen führe. Sie ist der Ansicht, dass die Vorlage des Bundesrates mehr Probleme schaffe, als dadurch gelöst würden. Weiter ist die Kommission der Ansicht, die vorgesehenen verfassungsrechtlichen Kriterien brächten nicht mehr Rechtssicherheit, sondern verschleierten, dass es sich nun mal um einen politischen Entscheid handle. Ausserdem werde nicht die demokratische Mitwirkung an sich gestärkt, sondern einzig das Vetorecht der Stände.

Ich habe für diese Argumentation durchaus ein gewisses Verständnis. Diesen Argumenten ist aber entgegenzuhalten, dass die demokratischen Mitwirkungsrechte von Volk und Ständen nicht dem Ermessen des Parlamentes überlassen sein sollten, sondern nach möglichst klaren Kriterien aus dem Verfassungstext hervorgehen sollten. Das war auch das Anliegen des Motionärs.

Ich komme zum Schluss: Mit der Vorlage erfüllt der Bundesrat einen Auftrag des Parlamentes. Der Ständerat hat dieser Vorlage mit einer kleinen Änderung bereits zugestimmt. Der Bundesrat unterstützt die Vorlage und beantragt Ihnen, darauf einzutreten.