Juillard Charles · Ständerat · 2021-06-10

Wortprotokoll

Au nom de la Commission de la politique de sécurité de notre conseil, il m'appartient de rapporter aujourd'hui sur deux arrêtés fédéraux se référant aux éditions 2022, 2023 et 2024 du Forum économique mondial de Davos.

Le premier arrêté a trait au maintien du dispositif de protection par un service d'appui de l'armée à la police grisonne et aux différents corps de police cantonaux engagés, et ce conformément à nos obligations en matière de protection en vertu du droit international public. Conformément à l'article 70 alinéa 2 de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire, cet arrêté doit être approuvé par les Chambres fédérales dès lors que l'engagement de l'armée mobilise plus de 2000 militaires ou dure plus de trois semaines.

Le second arrêté concerne la poursuite de la participation de la Confédération au financement des mesures de sécurité du Forum économique mondial. Ce soutien a commencé en 2000. Sur la base de l'article 28 alinéa 2 de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure, la Confédération peut accorder des indemnités en cas d'événements extraordinaires qualifiés comme tels par [PAGE 563] le Conseil fédéral au sens de l'article 48 de l'ordonnance du 14 juin 2020 sur la protection des personnes et des bâtiments relevant de la compétence fédérale, au motif que les personnes présentes jouissent d'une protection spéciale en vertu du droit international. Comme cet arrêté fédéral a trait au financement des autres mesures de sécurité et constitue un acte particulier relatif aux dépenses de la Confédération selon l'article 167 de la Constitution, l'Assemblée fédérale doit aussi se prononcer.

Le Forum économique mondial amène les Chambres fédérales à se poser tous les trois ans les deux mêmes questions. Un service d'appui de l'armée est-il nécessaire? La Confédération doit-elle participer au financement des mesures de sécurité prises pour garantir le bon déroulement d'une manifestation privée?

Votre Commission de la politique de sécurité a répondu oui à ces deux questions à sa séance du 26 mars dernier, par 9 voix contre 0 et 3 abstentions, après avoir notamment débattu une motion d'ordre finalement retirée qui visait à suspendre le projet de soutien au motif du manque de transparence financière de la fondation. Il a été convenu que le sujet des finances du Forum économique mondial soit repris lors d'une prochaine séance.

Permettez-moi de revenir quelques instants sur les deux volets du projet, sur l'aspect sécuritaire tout d'abord. Le Forum économique mondial réunit chaque année, pendant quatre jours, près de 3000 personnes de plus d'une centaine de pays. Cet évènement est unique au monde de par la concentration sur un si petit périmètre d'un si grand nombre de responsables politiques, économiques, culturels, scientifiques, de la société civile et des médias, ainsi que par le défi logistique et sécuritaire posé aux autorités communales et cantonales.

Cela explique pourquoi le canton des Grisons a sollicité, le 10 juin 2020, l'appui de la Confédération pour garantir la sécurité des trois prochaines éditions du forum. Cet appui est sollicité sous la forme d'un soutien financier, j'y reviendrai, et de l'engagement de près de 5000 militaires en appui des corps de police. Cette demande est soutenue par la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police, qui estime pertinente la nécessité d'un appui subsidiaire de l'armée.

A l'instar du Conseil fédéral, représenté aujourd'hui par Mme la conseillère fédérale Viola Amherd, la majorité de la Commission de la politique de sécurité vous propose de soutenir le service d'appui de l'armée. Cinq raisons peuvent être invoquées.

La première: les quelque 200 à 300 chefs d'Etat, responsables de gouvernement, ministres et autres hauts représentants sont au bénéfice d'une protection spéciale en vertu du droit international.

La Suisse est donc tenue de les protéger. Même si le canton des Grisons doit prendre sur son territoire, selon l'article 24 de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure, les dispositions nécessaires à l'exécution des obligations de protection qui incombent à la Suisse en vertu du droit international public, la Confédération - par le biais de l'Office fédéral de la police - doit évaluer les risques auxquels ces personnes et ces bâtiments sont exposés, ordonner les mesures de protection et assurer le service de surveillance et de garde dans certains bâtiments. Pour tous les détails concernant la constitutionnalité et la légalité de l'engagement de l'armée dans le cas présent, je vous renvoie notamment à l'article 58 alinéa 2 de la Constitution sur le soutien de l'armée aux autorités civiles et, successivement, à la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire aux articles suivants: 1 alinéa 2; 67 alinéa 4; 70 alinéa 1 lettre a et 70 alinéa 2. A cela s'ajoutent l'article 7 de la loi fédérale sur l'aviation et, enfin, les articles 12 et 13 de l'ordonnance sur la sauvegarde de la souveraineté sur l'espace aérien.

La seconde raison est que le danger de menace mis en exergue par le Service de renseignement de la Confédération reste inchangé, qu'il s'agisse de l'extrémisme de gauche, du terrorisme djihadiste ou ethnonationaliste, d'actes d'espionnage, de cyberattaques ou, pour prendre des exemples plus récents, de menaces contre des magistrats et représentants des institutions engagées dans la gestion de l'épidémie de Covid-19.

La mobilisation de 5000 militaires répond ainsi parfaitement à l'ambition affichée du Conseil fédéral d'appuyer la police lors d'évènements planifiables, en termes de surveillance et de sécurisation des infrastructures critiques.

La troisième raison est que l'engagement de la police grisonne et des corps de police des autres cantons ne peut répondre, à lui seul, à l'ensemble des défis sécuritaires posés par les préparatifs du forum, sa conduite et les travaux de démontage. La sécurité publique étant une fonction régalienne de l'Etat, il est légitime de faire appel à l'armée pour protéger de manière subsidiaire les personnes et les ouvrages, fournir un appui logistique dans les domaines du transport aérien et du service sanitaire, et remplir les tâches courantes de police aérienne et de protection de l'espace aérien en collaboration, dans le cas qui nous occupe, avec les forces aériennes autrichiennes.

Sur les quelque 5000 militaires engagés, près d'un tiers sont ainsi affectés à la protection des ouvrages et des personnes sur divers emplacements, tandis que les deux tiers restants font partie du dispositif de police aérienne et de transport aérien.

Je reviendrai sur le volet financier, mais il est important de souligner que l'engagement de l'armée n'a pas de conséquence financière sur le budget de la Confédération, puisque les militaires convoqués accomplissent à Davos leurs cours de répétition annuel, et ce pour un coût maximal de 32 millions de francs, un montant couvert par le budget ordinaire du DDPS. Cela n'a donc pas d'influence particulière sur les finances de la Confédération, ni sur celles des cantons concernés.

La quatrième raison est que le Forum économique mondial mobilise des corps de police de plusieurs cantons. La mobilisation de près de 5000 militaires permet donc aux différentes polices cantonales de poursuivre leurs tâches dans leurs cantons respectifs.

La cinquième raison est que la transparence sur le rôle de l'armée est garantie, puisque le DDPS soumettra aux Commissions de la politique de sécurité des deux chambres, avant chaque réunion du Forum économique mondial, un rapport sur la situation en matière de sécurité et, une fois l'engagement terminé, un rapport sur ce dernier.

Le second volet du soutien prévoit une participation financière de la Confédération aux mesures de sécurité. Sur la base de l'article 48 de l'ordonnance sur la protection des personnes et des bâtiments relevant de la compétence fédérale et de l'article 28 de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure, la Confédération peut respectivement accorder, à la demande d'un canton et dans le cadre des crédits autorisés, une indemnisation des tâches de protection des personnes et des bâtiments dans les cas d'évènements extraordinaires et une indemnité équitable aux cantons qui doivent, dans une large mesure, accomplir des tâches de protection en cas d'évènements extraordinaires, ce qui est le cas du Forum économique mondial, qualifié comme tel par le Conseil fédéral depuis l'an 2000.

Il est important de rappeler que le volet financier des mesures sécuritaires s'articule sur trois niveaux de financement. Premier niveau: un plafond de dépenses pour chaque édition est fixé à 9 millions de francs. Ce montant reste inchangé par rapport aux trois éditions précédentes. Ce qui est nouveau en revanche - et c'est le point qui a fait débat lors de notre séance de commission -, c'est une nouvelle clé de répartition entre la fondation, la commune, le canton des Grisons et la Confédération. Cette dernière voit sa participation réduite de 37,5 pour cent à 25 pour cent du montant total pour atteindre 2,25 millions de francs, alors que dans le même temps celle de la fondation augmente du même pourcentage pour se monter à 3,375 millions de francs, le canton des Grisons et la commune de Davos continuant de prendre en charge respectivement 2,25 millions de francs et 1,125 million de francs.

Deuxième niveau: un engagement supplémentaire de la Confédération à hauteur de 900[NB]000 francs pour les trois prochaines manifestations serait possible si le plafond de 9 [PAGE 564] millions de francs se révélait insuffisant, et ce pour des motifs légitimes autres que sécuritaires. Plusieurs raisons pourraient justifier un tel dépassement:

1.[NB]La participation à court terme d'un nombre exceptionnel de personnes à protéger en vertu du droit international entraînant de fait un élargissement de la zone de sécurité, l'adaptation du concept de la conférence du forum et l'augmentation des dépenses pour l'hébergement du personnel de sécurité extracantonal;

2.[NB]Ne l'oublions pas, le forum se déroulant à 1560 mètres d'altitude, les conditions météorologiques défavorables pourraient entraîner des coûts supplémentaires difficilement prévisibles. Le montant dépensé serait ensuite réparti selon la même clé de répartition que pour le premier niveau;

3.[NB]Ce financement serait débloqué uniquement en cas d'évènement jugé extraordinaire par le Fedpol, le Service de renseignement de la Confédération et le canton des Grisons. Cet évènement pourrait prendre la forme tragique d'un attentat, d'un acte terroriste ou d'une menace jugée très sérieuse.

80 pour cent du montant seraient pris en charge par la Confédération et les 20 pour cent restants répartis entre la fondation, la commune de Davos et le canton des Grisons. Ce crédit d'engagement de la Confédération pour les trois prochaines éditions, à savoir 6,75 millions de francs pour les coûts de niveau 1 et 900[NB]000 francs pour les coûts de niveau[NB]2, est pris dans le budget ordinaire du Département fédéral de justice et police. Pour une participation financière de niveau 2 qui dépasserait le montant de 300[NB]000 francs par édition ou pour une participation financière de niveau 3, le Conseil fédéral devra proposer au Parlement les crédits additionnels ou supplémentaires nécessaires.

Sur le volet de la participation financière de la Confédération, la commission vous propose, par 9 voix contre 0 et 3 abstentions, d'adopter l'arrêté.

Je tiens à rappeler encore une fois que nous traiterons lors d'une prochaine séance de commission la question légitime posée par plusieurs membres relative à l'effort de transparence qui doit être fait par la fondation au sujet de sa situation financière. Nous avons déjà reçu quelques informations complémentaires, mais la commission ne les a pas encore examinées. C'est la raison pour laquelle je ne vais pas en faire état aujourd'hui.

Nous accueillons depuis plus de 150 ans des organisations internationales sur notre territoire. En 2021, ce sont près de 40 organisations internationales, 700 organisations non gouvernementales, 179 missions diplomatiques et 30 fédérations sportives qui sont installées à Genève, dans la région lémanique ainsi qu'à Berne et à Bâle. Ce n'est sûrement pas à mes collègues genevois, vaudois, bernois et bâlois que je vais rappeler l'importance de tous ces acteurs pour notre pays. Ils nous donnent un réseau et une visibilité exceptionnels au regard de notre petite taille. Le canton de Genève est le premier centre de gouvernance mondiale en termes de nombre de réunions et de conférences internationales. La présence de tous ces acteurs permet de perpétuer notre tradition de bons offices. Elle nous donne la chance de faire entendre notre voix, de porter nos valeurs et de défendre nos intérêts. Ce n'est donc pas un hasard si la Confédération, la République et canton de Genève ainsi que la ville de Genève ont signé, en 2019, à l'occasion du centenaire du multilatéralisme célébré à Genève, une déclaration conjointe visant à renforcer le rôle de la Suisse comme Etat hôte. Preuve en est encore la prochaine rencontre entre le président américain et le président russe.

Car la concurrence internationale est rude. Rien n'est gravé dans le marbre. Nombreuses sont les villes qui veulent tourner la page de la Genève internationale et accueillir à l'avenir des organisations internationales. Parmi elles, le Forum économique mondial. Nous oublions très souvent que même s'il se déroule chaque année à Davos, le siège du Forum économique mondial est à Genève; 51 éditions plus tard, cet événement est devenu incontournable. Il permet à nos autorités de nouer et entretenir des contacts indispensables pour un petit pays comme le nôtre, qui joue la carte du multilatéralisme.

Alors que le forum 2021 devait se tenir à Singapour, qu'il vient d'être annulé du fait de la pandémie et que le lieu de l'édition 2022 n'a pas encore été arrêté, il est judicieux de donner un signal clair et positif à la commune de Davos, au canton des Grisons et à la fondation en charge du forum, en soutenant ces deux arrêtés fédéraux, ce que je vous invite à faire.