Parmelin Guy · Bundesrat · 2021-09-15

Wortprotokoll

J'en viens tout d'abord à l'initiative populaire elle-même. Le Conseil fédéral comprend la préoccupation majeure de la coalition, c'est-à-dire la volonté d'un renforcement du contrôle démocratique. Mais il estime que l'initiative va trop loin.

Le Conseil fédéral vous propose donc de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative et de lui opposer un contre-projet indirect.

J'en viens maintenant à ce contre-projet. Le Conseil fédéral prévoit les adaptations suivantes. Premièrement, les critères d'autorisation figurant à l'article 5 de l'ordonnance sont transférés dans la loi. Deuxièmement, l'exception pour les pays qui violent gravement et systématiquement les droits de l'homme est supprimée et n'est pas remplacée. Troisièmement, une exception pour les exportations en vue d'engagement en faveur de la paix est introduite.

Dans sa version initiale, le contre-projet contient une provision qui habilite le Conseil fédéral à déroger - dans certains cas très limités et très bien définis - aux critères d'autorisation fixés par la loi. Pour le Conseil fédéral, cette compétence de dérogation est importante pour des considérations de politique de sécurité et de politique étrangère. Je reviendrai tout à l'heure plus en détail sur ce point. Mais il est important de souligner ici que le Conseil fédéral ne pourrait déroger aux critères d'autorisation de la loi qu'en cas de circonstances exceptionnelles, si la sauvegarde des intérêts du pays en matière de politique étrangère ou de politique de sécurité l'exige. Dans tous les cas, les limites absolues fixées par l'article 22 de la loi fédérale sur le matériel de guerre, soit le droit international, les principes de la politique étrangère de la Suisse et ses obligations internationales, y compris le droit de la neutralité et le traité international sur le commerce des armes, [PAGE 1618] devraient être respectées. Le contre-projet indirect reprend presque entièrement ce que demandent les membres de la coalition.

Il répond aux trois préoccupations essentielles émises par ceux-ci, à savoir: premièrement, inscrire les critères d'autorisation dans la loi, ce qui permet de renforcer le contrôle démocratique; deuxièmement, interdire l'exportation vers des pays en proie à des conflits armés; et troisièmement, supprimer l'exception relative aux pays qui violent gravement et systématiquement les droits de l'homme.

Le contre-projet indirect atteint donc directement, si vous me passez cette expression, l'objectif de l'initiative. Je suis tenté de dire que le travail de mise en oeuvre de l'initiative elle-même est déjà fait. En même temps, le contre-projet indirect tient compte d'une préoccupation majeure des associations économiques et de la majorité des cantons en accordant au Conseil fédéral une compétence dérogatoire en cas de circonstances exceptionnelles.

J'en viens maintenant à l'importance de cette compétence dérogatoire. Il s'agit pour moi ici d'être très clair. Je regrette profondément que le Conseil des Etats ait supprimé cette compétence dérogatoire dans le contre-projet indirect sans présenter d'alternative valable. Le contre-projet indirect est ainsi devenu plus strict que l'initiative elle-même. Ce qui est en jeu, et cela me paraît extrêmement important, c'est bien plus la question de savoir comment les intérêts de notre pays peuvent être sauvegardés dans certaines conditions qui aujourd'hui ne sont pas encore nécessairement prévisibles.

Dans ce contexte, je tiens à affirmer que la compétence dérogatoire est primordiale, parce qu'elle permet au Conseil fédéral de réagir rapidement lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient et, surtout, lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige. Cette flexibilité est importante pour pouvoir adapter la politique d'exportation de matériel de guerre à l'évolution des circonstances, en tenant compte des intérêts supérieurs de la Suisse en matière de politique de sécurité et de politique étrangère.

Il convient de noter que le Conseil fédéral ne peut déroger aux critères d'autorisation que pour une période limitée ou au cas par cas, en cas d'urgence temporelle, et dans un cadre légal strictement défini. La compétence dérogatoire ne devient donc pas, contrairement à ce que certains disent, la règle. Elle reste une exception très strictement encadrée.

Qu'en est-il de ce pouvoir de dérogation? Nous devons être conscients que la situation géopolitique mondiale actuelle est à nouveau marquée par l'incertitude et que l'ordre international fondé sur des règles a récemment été soumis à une pression accrue. Comme il apparaît d'ailleurs dans le projet de rapport 2021 sur la politique de sécurité, qui a été envoyé en consultation, l'environnement de la politique de sécurité de la Suisse a continué à évoluer ces dernières années. On assiste à une concurrence toujours plus exacerbée entre les grandes puissances et les puissances régionales émergentes. La capacité d'action de l'Union européenne et de l'OTAN est confrontée à divers défis. Les conflits armés et les crises à la périphérie de l'Europe se poursuivent et, dans certains cas, se sont même aggravés.

Les tendances en matière de politique de sécurité indiquent que les Etats dits occidentaux avec qui nous entretenons des relations en matière d'armement et qui font partie du principal marché de vente de l'industrie suisse d'armement pourraient également être impliqués à nouveau dans des conflits armés à venir. A ce propos, il ne faut pas oublier que la majorité de nos exportations se fait en direction des pays européens et que ce sont eux qui sont à l'origine de l'augmentation des ventes que certains d'entre vous ont relevée. Etant donné que l'industrie suisse des technologies de sécurité nationale et de défense, qui est absolument nécessaire du point de vue de notre politique de sécurité, est intégrée dans des chaînes de valeurs internationales qui peuvent être affectées par l'implication de ces Etats dans un conflit armé, la Suisse doit créer la marge de manoeuvre nécessaire pour pouvoir réagir rapidement si la situation l'exige. Cela serait particulièrement vrai si les partenaires de la Suisse en matière de politique économique et d'armement - la France, l'Allemagne, l'Italie ou les Etats-Unis, auprès desquels la Suisse va se procurer de nouveaux avions de combat - devaient être impliqués dans un conflit armé international.

En l'absence de compétence de dérogation, la LFMG exclurait toutes les exportations de matériel de guerre vers un pays impliqué dans un conflit armé. Pour rappel, les systèmes d'armes finis ne sont pas les seuls à être compris comme matériel de guerre. Les pièces détachées et les éléments d'assemblage fournis à des entreprises étrangères dans le cadre de chaînes de valeurs internationales seraient également concernées par une telle interdiction absolue d'exportation.

Cela pourrait constituer de gros défis et représenter de grands risques sur le plan politique, de nature à affecter les affaires compensatoires liées non seulement à l'acquisition d'un nouvel avion de combat ou d'un nouveau système de défense sol-air à longue portée, mais aussi à d'autres acquisitions de l'armée suisse.

Sans cette compétence de dérogation, le Conseil fédéral ne serait pas en mesure, le cas échéant, de procéder à une pesée des intérêts en présence, ni de décider quelles exportations de matériel de guerre doivent être approuvées et lesquelles doivent être refusées en regard du droit international et des principes de politique étrangère de notre pays.

Il en serait de même si la Base technologique et industrielle importante pour la sécurité (BTIS) - "Stib", en allemand - était affaiblie à l'avenir en raison d'une politique d'exportation plus stricte résultant du contre-projet indirect sans compétence dérogatoire. En tant qu'Etat neutre, qui n'est membre d'aucune alliance défensive, la Suisse dépend de la force de sa propre BTIS pour ne pas être entièrement tributaire de l'étranger au moins dans certains domaines liés à la sécurité. En adoptant une politique d'exportation plus restrictive que d'autres pays européens, la Suisse créerait un désavantage concurrentiel pour les entreprises qui participent à sa propre BTIS.

Toutes les entreprises de la BTIS sont privées et ne peuvent exister qu'en réalisant les bénéfices usuels dans la branche. S'il est impossible de réaliser ceci en Suisse, une entreprise pourrait décider de délocaliser sa production à l'étranger ou de transférer ses activités dans d'autres domaines que celui des techniques de sécurité et de défense.

Dans ces deux cas de figure, la Suisse perdrait des compétences et des capacités qui sont pourtant cruciales pour assurer sa propre sécurité. En outre, des emplois importants seraient perdus dans certains cantons. Ce n'est qu'avec cette compétence dérogatoire que le Conseil fédéral peut réagir de manière appropriée et rapide en cas de problème lié aux affaires compensatoires ou, en général, aux nouvelles circonstances de politique de sécurité.

J'en viens maintenant à la proposition de votre Commission de la politique de sécurité d'admettre des exceptions pour les pays démocratiques, à l'article 22a alinéa 2 lettre a.

Avec la suppression de la compétence dérogatoire proposée par le Conseil des Etats et votre commission, le contre-projet indirect serait, je l'ai dit, bien plus strict que l'initiative, puisqu'elle-même prévoit des exceptions, par exemple pour des pays démocratiques disposant d'un régime de contrôle des exportations comparable à celui de notre pays. Pour cette raison, dans la mesure où vous ne pouvez pas soutenir la compétence dérogatoire envisagée par le Conseil fédéral, je vous demande de soutenir cette proposition de compromis présentée par la majorité de votre commission, qui prévoit précisément cette exception pour les pays démocratiques.

Cette exception donnerait une petite marge de manoeuvre au Conseil fédéral pour qu'il puisse réagir à des situations imprévisibles, si vous deviez supprimer la compétence dérogatoire. Cette marge de manoeuvre est particulièrement importante dans le cas où un pays occidental, avec lequel nous avons contracté des obligations de compensation dans le cadre des acquisitions de l'armée suisse, serait impliqué dans un conflit armé. Sans compétence dérogatoire telle que proposée par le Conseil fédéral, aucune demande d'exportation, même pas d'exportation de pièces détachées et d'éléments d'assemblage à des entreprises de défense étrangères dans le cadre des transactions des affaires compensatoires, ne peut être approuvée vers un pays impliqué dans un conflit [PAGE 1619] armé. Cela aurait un impact sur les futures acquisitions de l'armée suisse. Cela aurait des conséquences sur nos relations en tant que partenaire fiable avec des pays démocratiques voisins, par exemple. Avec cette exception, telle que la commission la propose, les affaires compensatoires ne seraient pas mises en péril, car la plupart des pays occidentaux sont des pays démocratiques, qui ont de plus un régime de contrôle des exportations comparable au nôtre; nous avons pu le démontrer dans le cadre de la réponse à une question de la Commission de la politique de sécurité de votre conseil. Il convient de pouvoir garantir ici la sécurité juridique de ces affaires.

Concernant cette exception, j'aimerais dire ceci à cette tribune, à l'intention de celles et ceux qui ont pris, pendant le débat, le Conseil fédéral à partie.

Premièrement, sur la forme, le conseil fédéral est très clair: il veut la compétence dérogatoire selon l'article 22b alinéa 1. Cela fait partie intégrante de son projet. Si vous souhaitez de la clarté, alors votez le projet intégral du Conseil fédéral, qui est cohérent, qui est très bien "cadré", contrairement à l'article 22a alinéa 2 lettre a.

Deuxièmement, sur le fond: le nouvel article 22a alinéa 2 lettre a exactement la même teneur que le texte rédigé par les initiants. Maintenant, vous faites un faux procès au Conseil fédéral en argumentant que, selon une éminente juriste, par ailleurs très engagée dans les campagnes contre les exportations de matériel de guerre, la marge de manoeuvre du Conseil fédéral serait trop grande. Ce n'est pas sérieux, ce n'est pas correct, c'est à la limite de l'honnêteté intellectuelle d'utiliser de tels arguments. Cela revient en fait à dire que les rédacteurs du texte de l'initiative auraient eux-mêmes mal évalué la portée de leur texte. Que pensera la population suisse si elle doit se prononcer sur cette initiative?

Je le répète, le Conseil fédéral veut la compétence dérogatoire selon l'article 22b alinéa 1. Le Conseil des Etats a biffé cette compétence. Vous avez eu, comme membres de ce Parlement, toutes les opportunités de procéder d'une manière constructive en proposant une exception ou une compétence dérogatoire valable, mais certains ont opté pour une stratégie maximale, parce que l'objectif, en filigrane, est une interdiction totale. A cause de cette stratégie, la majorité de la commission propose maintenant cette alternative, cette exception pour les pays démocratiques, qui reprend exactement la même formulation que celle de l'initiative.

En fait, vous devriez immédiatement soutenir cette exception, ainsi nous pourrions mettre en oeuvre l'initiative immédiatement, ce qui nous épargnerait une campagne référendaire. C'est pourquoi l'argumentation de Mme la conseillère nationale Seiler Graf devient contradictoire, lorsqu'elle affirme soudain qu'en fonction de l'exception prévue par le texte de l'initiative, des livraisons à des pays tels que la Turquie ou l'Ukraine pourraient être autorisées.

Cette argumentation n'est pas correcte. Le critère d'exclusion concernant les conflits armés, avec l'exception prévue par la commission, est un critère parmi d'autres, qui doivent tous être également pris en compte. En conséquence, il n'y aurait pratiquement aucune modification du règlement actuel, qui n'autorise pas les exportations de matériel de guerre vers l'Ukraine et qui exclut aussi pratiquement ces exportations vers la Turquie.

J'en viens maintenant à la proposition de la minorité Schlatter de supprimer la restriction "dans le pays de destination" à l'article 22a alinéa 2 lettre c du contre-projet indirect. L'idée est qu'il faut vérifier s'il y a de forts risques en général que le matériel de guerre exporté soit utilisé contre la population civile, et cela pas seulement dans le pays de destination lui-même. Qu'un Etat utilise du matériel de guerre dans un autre pays contre la population civile n'est en fait envisageable que dans une situation de conflit. Or, les situations de conflit sont déjà traitées à l'article 22a alinéa 1 lettre a et alinéa 2 lettre a. Selon ces dispositions, les exportations vers des pays impliqués dans un conflit armé interne ou international sont exclues. Elles le sont de même s'il existe d'autres risques pertinents liés à une situation de conflit moins spécifique dans le pays ou la région de destination, ou si un pays ou une région sont fortement touchés par des activités terroristes ou de la criminalité organisée. Dans le cadre de l'intervention militaire de l'Arabie saoudite et d'autres pays alliés au Yémen, pour donner un exemple concret, le Conseil fédéral a rejeté par principe les exportations portant sur des biens présentant de forts risques d'être utilisés dans ce conflit. La question d'un risque d'utilisation contre la population civile au Yémen n'est donc plus pertinente, puisque le critère de l'utilisation générale dans ce conflit conduit déjà à un rejet de la demande.

Une extension telle que prévue par la proposition de la minorité Schlatter réglementerait une problématique qui est déjà couverte. Je vous recommande donc de vous en tenir au texte original.

Concernant les pièces de rechange, le contre-projet indirect permet le maintien du régime spécial applicable à leur livraison en vertu de l'article 23 de la LFMG. Ce régime se distingue de celui valable pour les exportations normales de matériel de guerre. Dans le but de garantir aux entreprises la sécurité juridique dont elles ont besoin pour remplir leurs obligations contractuelles, le législateur a en effet décidé volontairement de rendre plus difficile le rejet d'une demande portant sur la livraison de pièces de rechange que le rejet d'une demande relative à un nouveau lot de matériel de guerre.

L'acheteur qui acquiert du matériel de guerre doit avoir la certitude qu'il pourra bénéficier de services de garantie et commander des pièces de rechange. Lorsqu'il existe des motifs de refus absolu au sens de l'article 5 alinéa 2 de l'ordonnance sur le matériel de guerre ou des interdictions d'exporter du matériel de guerre qui tiennent compte uniquement de la situation dans le pays de destination, sans considérer le type de matériel de guerre exporté ou les risques liés, la livraison de pièces de rechange doit être soumise à un régime spécial. C'est indispensable pour pouvoir, dans un cas précis, protéger la confiance légitime du client et lui offrir la sécurité juridique dont il a besoin.

Abolir ce régime nuirait à la réputation de fiabilité de l'industrie suisse dans les relations commerciales et cela poserait naturellement des problèmes de réputation. En ce qui concerne le régime spécial pour les pièces détachées, il faut également noter, que contrairement à l'interprétation de la coalition et aux déclarations de M. le conseiller aux Etats Zopfi au Conseil des Etats ainsi que de Mme la conseillère nationale Porchet dans sa proposition en commission, l'exportation de munitions n'est en principe pas soumise à l'article 23 de la loi fédérale sur le matériel de guerre.

Il existe dans la pratique une seule exception: elle concerne les munitions ou les systèmes de défense antiaérienne, pour des raisons techniques. Les munitions classiques ne sont jamais considérées comme des pièces de rechange. Dans ce contexte, il convient de prendre en compte qu'en vertu de l'article 19 alinéa 2 de la loi fédérale sur le matériel de guerre, le Conseil fédéral peut suspendre ou révoquer les autorisations d'exportation en cas de circonstances exceptionnelles.

Et pour évaluer ceci, le Conseil fédéral s'est fondé en pratique - par exemple dans le cadre des demandes d'exportations pour l'Arabie saoudite et le conflit au Yémen - sur le fait que les autorisations en question contiennent ou non du matériel de guerre pour lequel il existe un risque fort qu'il soit utilisé ou non dans le conflit. Ce n'est que dans ce dernier cas que les licences existantes ont été maintenues et que les livraisons de pièces détachées ont pu être autorisées. Il s'agissait de matériel de guerre défensif de protection de défense antiaérienne.

Au cours du débat de lundi, certaines allégations ont été portées que je me dois de commenter ou auxquelles je me dois de répliquer.

Tout d'abord, il a été mentionné à plusieurs reprises que le Conseil fédéral n'avait pas tenu sa promesse lors de la campagne liée à l'initiative populaire fédérale "pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre", en adoptant un assouplissement de l'ordonnance sur le matériel de guerre (OMG) en 2014 et en 2018. D'une part, il convient de noter que c'est le Conseil fédéral lui-même qui avait considérablement renforcé l'OMG en introduisant des critères d'exclusion à l'article 5 alinéa 2 de ladite ordonnance, par sa décision du 27 août 2008. D'autre part, l'amendement de 2014 et la révision de [PAGE 1620] 2018 de l'OMG, qui n'a finalement pas été mise en oeuvre, sont issus d'initiatives des commissions parlementaires.

Ensuite, en ce qui concerne les grenades trouvées en Syrie, il a été insinué que, avec le recul du statu quo juridique ante 2014 exigé par l'initiative populaire, on n'en serait pas arrivé là. Les grenades en question ont été exportées en 2003 et en 2004, c'est-à-dire à une époque où les critères d'exportation introduits par le Conseil fédéral en 2008 n'existaient pas encore. Depuis lors, nous avons des critères d'approbation plus stricts en raison de la décision du Conseil fédéral du 27 août 2008.

Enfin, outre les grenades en Syrie, les avions PC-12 ont également été mentionnés comme étant aux mains des Talibans. Apparemment, ici, on essaie de présenter sous un mauvais jour la pratique d'octroi de licences du Conseil fédéral. Je veux quand même souligner que les avions PC-12 ne sont pas couverts par les contrôles d'exportation, puisqu'il s'agit d'avions civils qui ne figurent pas dans les listes de marchandises harmonisées au niveau international de la législation sur le contrôle des biens.

Permettez-moi encore de rappeler un point essentiel. La loi fédérale sur le matériel de guerre est en vigueur depuis 1998. A ce jour, 50[NB]000 licences d'exportation ont été délivrées. Certes, il y a eu quelques cas d'abus. Mais présenter maintenant ces cas comme la règle, c'est inapproprié et incorrect. Vous avez aussi totalement passé sous silence le fait que le Conseil fédéral avait introduit en 2012 le système de vérification sur place, qui a fait ses preuves dans la pratique et qui est même devenu un modèle de réussite repris par d'autres pays européens qui exportent des armes.

A plusieurs reprises, il a aussi été affirmé que les exportations de matériel de guerre n'ont cessé de croître ces dernières années, ce qui serait la preuve du laxisme du Conseil fédéral. Le Conseil fédéral aurait autorisé l'exportation de grandes quantités de munitions pour armes légères dont on sait qu'elles seraient à l'origine de nombreux décès dans le monde. A cet égard, il faut relever que le Conseil fédéral a massivement restreint la pratique d'exportation de la Suisse vers l'Arabie Saoudite, il y a des années. En réalité, ces dernières années, pratiquement seule l'exportation des pièces de rechange pour les systèmes de défense antiaérienne, fournis auparavant par la Suisse, a été approuvée.

L'argument de la croissance va dans le même sens. Prétendre que le Conseil fédéral approuve quasiment n'importe quoi n'est qu'une simple insinuation. Il manque l'examen différencié de cette question complexe. Le Conseil fédéral a développé, comme le prévoit la loi, une pratique d'exportation très différenciée, adaptée au cas par cas, autorisant ce qui peut être justifié et interdisant ce qui ne l'est pas et ce qui est irresponsable. Il fallait que je précise ici ces points, qui sont importants, en ce qui concerne ces pratiques.

L'exportation de munitions concerne essentiellement des munitions de gros calibre, je le répète, destinées aux systèmes de défense antiaérienne. Cela n'a pas de rapport avec les décès dus aux armes légères. Dans ce contexte, il n'est pas correct non plus d'accuser le Conseil fédéral de faire passer les intérêts économiques avant les droits de l'homme.

Permettez-moi de répondre encore à ceux qui estiment qu'une délégation de compétence au Conseil fédéral serait beaucoup moins démocratique que si cette délégation était directement exercée par le Parlement. Ce n'est pas exclusivement le nombre de ses membres qui rend une institution plus ou moins démocratique, mais ce sont bien les règles de droit qui la régissent et le contrôle externe auquel elle est soumise. De ce point de vue, le Conseil fédéral est une institution démocratique. Il exerce les compétences qui lui sont confiées par notre constitution ou par la loi, selon les procédures qu'elles prescrivent, ni plus ni moins. De plus, son action est constamment contrôlée par le Parlement, c'est-à-dire par vous.

J'en arrive à la conclusion. Le Conseil fédéral vous prie de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire, et d'accepter le contre-projet indirect dans la version du Conseil fédéral, c'est-à-dire avec la compétence dérogatoire. Je l'ai dit, le contre-projet indirect va très loin dans le sens de ce que demandent les membres de la coalition.

Si vous ne soutenez pas le contre-projet indirect dans la version du Conseil fédéral, alors je vous demande de soutenir le contre-projet indirect dans la version de votre commission, c'est-à-dire avec l'exception pour les pays démocratiques telle que prévue dans le texte de l'initiative.