Metzler Ruth · Bundesrat · 2000-03-22

Wortprotokoll

Mit dem konstruktiven Referendum soll auf Bundesebene ein neues Volksrecht geschaffen werden, das prima vista durchaus attraktive Züge aufweist. Das konstruktive Referendum schafft auf gesamtschweizerischer Ebene eine Möglichkeit, die in einzelnen Landsgemeindekantonen vorhanden ist: Einfluss des Volkes auf die Gesetzgebung. Falls das konstruktive Referendum eingeführt würde, könnte nicht mehr ausschliesslich das Parlament über den Inhalt von Gesetzen beschliessen. Statt wie im Falle des herkömmlichen, negierenden Referendums einfach Ja oder Nein zu sagen, könnten politische Gruppierungen eigene Ideen in die Gesetzgebung einbringen. Bei der Umsetzung internationalen Rechtes würde zudem dem Volk Gelegenheit gegeben, Rechtsetzungsspielräume vermehrt durch Impulse auf die Gesetzgebung zu nutzen. Das würde gemäss Herrn Gross Andreas mit Blick auf Europa auch vertrauensbildend wirken. Dies ist, in kurzen Worten, die verlockende Logik, die dem konstruktiven Referendum zugrunde liegt.

Leider birgt die Umsetzung der Idee in die politische Wirklichkeit auf Bundesebene etliche Fallstricke. Der Bundesrat kam nach Abwägen der Vorzüge und Nachteile des konstruktiven Referendums zum Schluss, dass die Ablehnung der Initiative zu beantragen sei. Dafür sind zwei Überlegungen massgebend; die erste betrifft eine grundsätzliche Frage des Vorgehens bei der Reform der Volksrechte, die zweite hat mit den ganz konkreten Schwächen des konstruktiven Referendums zu tun:

1. Der Bundesrat hat bei der Reform der Volksrechte stets eine Gesamtschau befürwortet. Er hat Mängel in der Ausgestaltung der Volksrechte festgestellt und befürwortet klar eine Differenzierung und Verfeinerung der Instrumente. Der Bundesrat will keinen einseitigen Ausbau der Volksrechte, sondern ein ausgewogenes Reformpaket. Ich weiss, dass der Patient "Reform der Volksrechte" zurzeit noch ans Krankenbett gefesselt ist. Meines Erachtens liegt der Grund für sein Darniederliegen darin, dass sich die Ärzte über seine Therapie nicht einigen konnten. Insbesondere gab es zwischen dem Ständerat und dem Nationalrat unterschiedliche Auffassungen über den einzuschlagenden Weg. Nach meiner Ansicht sind die Aussichten auf eine Genesung des Patienten durchaus gegeben. Voraussetzung dafür ist, dass sich der Ständerat und der Nationalrat über ihre Therapievorschläge grundsätzlich einig werden. Dies wiederum erfordert, dass ein kreativer Dialog zwischen den beiden Räten aufgenommen wird.

Die Staatspolitischen Kommissionen beider Räte haben je eine Subkommission zur Reform der Volksrechte eingesetzt. Es bestehen heute gute Chancen, dass im Dialog zwischen den beiden Kommissionen geeignete Voraussetzungen geschaffen werden können, um die Reform der Volksrechte doch noch zu einem guten Ende zu führen.

2. Ganz konkret hat die vorliegende Volksinitiative eine Reihe von Schwächen. In mehreren Punkten haben die Initiantinnen und Initianten ihren Vorschlag nicht vollständig durchdacht. Herr Rechsteiner ist allerdings der Auffassung, dass das konstruktive Referendum so, wie es vorliegt, ein sehr ausgereifter Vorschlag sei. Durch das Unterbreiten neuer Vorschläge - ich denke an den Antrag Plattner im Ständerat und den Antrag Janiak in der vorberatenden [PAGE 405] Kommission Ihres Rates - wird hingegen indirekt eingeräumt, dass der Initiativtext nicht hieb- und stichfest ist.

Ich möchte im Rahmen von fünf Punkten ganz kurz die problematischen Seiten der Initiative aus der Sicht des Bundesrates aufzeigen. Die verschiedenen Punkte wurden heute schon in ihrer ganzen Breite dargelegt.

1. Unser Recht soll in sich kohärent sein. Das bedeutet konkret, dass es keine inneren Widersprüche aufweisen soll. Insbesondere ist zu vermeiden, dass das Gesetzesrecht dem Verfassungsrecht und dem zwingenden Völkerrecht widerspricht. Es geht auch nicht an, dass zwar Verfassungsinitiativen gewissen Voraussetzungen wie der Einheit der Form und der Materie sowie der Vereinbarkeit mit dem zwingenden Völkerrecht genügen müssen, beim konstruktiven Referendum aber die Vereinbarkeit mit Verfassungs- und Völkerrecht nicht sichergestellt ist. Hierhin zielt auch die Frage von Herrn Engelberger, die das Ständemehr ins Spiel bringt.

Es gibt beim konstruktiven Referendum keine Kontrolle auf Verfassungsmässigkeit. Das heisst, dass in einem Gesetz Dinge geregelt werden könnten, für welche die Kompetenzgrundlage des Bundes fehlte. Damit könnte - ich betone: könnte - auch das Ständemehr unterlaufen werden.

Die Initiantinnen und Initianten haben für das Problem der Gültigkeit eine unseres Erachtens untaugliche Lösung vorgesehen, nämlich das Quorum von 5 Prozent der Mitglieder eines Rates.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass dies nicht ausreichend ist, sondern dass für Gegenentwürfe eine Gültigkeitsprüfung vorzusehen wäre.

2. Eine Gültigkeitsprüfung wäre mit dem Text des Volksbegehrens grundsätzlich nicht unvereinbar, sie hätte aber ihren Preis. Die Gültigkeitsprüfung von Gegenvorschlägen kann nämlich in verschiedenen Fällen eingehende Abklärungen erfordern, und vermutlich würden im Parlament wesentlich mehr Gegenvorschläge eingereicht, als nachher konstruktive Referenden ergriffen würden. Die Prüfung aller im Parlament eingereichten Gegenentwürfe dürfte deshalb zu erheblichem Leerlauf führen. In den eidgenössischen Räten könnte es vermehrt zu Debatten über die verfassungs- und völkerrechtliche Zulässigkeit von Minderheitsanträgen kommen.

3. Ein weiterer Nachteil hängt mit der Vielzahl von Alternativen zusammen, die im Rahmen von konstruktiven Referenden zur Debatte gestellt werden könnten. Sie haben im Anhang zur Botschaft des Bundesrates vermutlich selber gesehen, wie unübersichtlich entsprechende Stimmzettel aussehen könnten.

4. Bisher wurden neue politische Rechte in den Kantonen breit und lange getestet, bevor sie auf Bundesebene eingeführt wurden. Beim konstruktiven Referendum ist der Erfahrungshintergrund noch schmal, nur die Kantone Bern und Nidwalden haben bisher Erfahrungen mit dem konstruktiven Referendum gesammelt. Gerade, was die kantonale Erfahrung betrifft, ist zu sagen, dass da die Kohärenz der Rechtsordnung unproblematischer ist, weil die Verfassungsmässigkeit von kantonalen Gesetzen ja vom Bundesgericht überprüft werden kann.

5. Das ist für mich der wichtigste Punkt: Die Befürworterinnen und Befürworter möchten mit dem konstruktiven Referendum Nulllösungen verhindern, aber das möchte doch auch das Parlament. Gerade die häufig heraufbeschworene Gefahr des Scherbenhaufens zwingt die im Parlament vertretenen Parteien, Kompromisse einzugehen, damit ein Gesetz die Referendumshürden überwindet. Mit dem konstruktiven Referendum würde der Zwang zum Kompromiss schwinden. Es wäre möglich, irgendeinen Teil des Gesamtpaketes herauszubrechen und den errungenen Kompromiss in Frage zu stellen. Den Stimmberechtigten würden mit Gegenvorschlägen Vorteile offeriert, ohne die Auswirkungen - z. B. finanzieller Art - zu berücksichtigen. Das neue Instrument dürfte somit auch zum Rosinenpicken verleiten.

Im politischen System unseres Landes dürften die auf Kompromiss angelegten Elemente, die durch das Parlament verkörpert werden, gegenüber den auseinander strebenden Kräften der politischen Gruppierungen an Gewicht verlieren. Die politische Auseinandersetzung würde vermehrt vom Parlament auf Volksabstimmungen verlagert.

Dies sind aus der Sicht des Bundesrates die wesentlichen Argumente und Gründe, weshalb er Ihnen beantragt, Volk und Ständen diese Volksinitiative mit der Empfehlung auf Ablehnung zu unterbreiten.

Die Behandlung der Reform der Volksrechte in den beiden Subkommissionen der Staatspolitischen Kommissionen wird es ermöglichen, Verbesserungen der Volksrechte mit Blick aufs Ganze und ohne übertriebene Hast an die Hand zu nehmen. Deshalb ist auch heute die Europafrage keine Begründung dafür, dass man der Initiative zustimmen sollte. Mit diesem Vorgehen wird den Anliegen der Initiantinnen und Initianten und weiteren Anliegen auf lange Sicht mehr gedient als mit der Zustimmung zu einer Initiative, die nicht vollständig durchdacht ist und die auch mit Blick auf die Erfahrungen in den Kantonen zu früh kommt.