Villiger Kaspar · Bundesrat · 2002-12-11

Wortprotokoll

Wie Sie es auch getan haben, Herr Stadler, spreche ich zuerst zur Empfehlung 02.3464, "Überprüfung der Beteiligungen des Bundes an privatwirtschaftlichen Unternehmen", und nachher zu den anderen drei Vorstössen, die den gleichen Kontext haben.

Zur Empfehlung bezüglich der privatwirtschaftlichen Unternehmen: Es geht also darum, dass man diese Beteiligungen kritisch überprüft und dass im Falle einer Bundesbeteiligung die Kontroll- und Informationsrechte kritisch und nachhaltig ausgeübt werden. Hier hat der Bundesrat keine Sekunde gezögert, den Vorstoss entgegenzunehmen. Bei den anderen Vorstössen haben wir etwas gezögert, aus den Gründen, die Sie auch erwähnt haben; ich komme darauf zurück. Ich spreche jetzt wieder zur ersten Problematik, zu den Beteiligungen des Bundes an privatwirtschaftlichen Unternehmen: Wir möchten den Räten im Verlaufe des kommenden Jahres eine - wenn Sie so wollen: - strategische Auslegeordnung unterbreiten können.

Die Empfehlung gibt mir aber Gelegenheit, jetzt doch kurz darzulegen, wie der Bund das heute handhabt. Es geht hier ja namentlich um Swisscom, die SBB, die Post, Skyguide und die Ruag. Wir befinden uns hier natürlich in einer völlig anderen Position als gegenüber der Swissair, das ist ja klar: Bei der Swissair war - das haben ja auch Sie anerkannt - die Aktionärsstruktur eben nicht geeignet, um mit einem Aktienanteil von 3 Prozent die Kontrollfunktion gegenüber dem Verwaltungsrat und der Geschäftsleitung wirklich wirksam wahrzunehmen. Es geht hier eigentlich um das Problem der Corporate Governance - es tut mir leid, aber es geht eben um die Dinge, die man heute so benennt. Wie sieht das beim Bund aus? Grundsätzlich gilt, dass die politische und die unternehmerische Verantwortung getrennt werden sollen. Die unternehmerische Verantwortung muss bei den Unternehmen liegen. Der Bund nimmt seine Rolle als Eigentümer wahr, und er hat dazu drei Instrumente:

1. Die Festlegung der strategischen Ziele durch den Bundesrat.

2. Die Wahl bzw. Abwahl des Verwaltungsrates. Die Abwahl ist ein hartes Instrument. Das macht der Bundesrat entweder direkt oder über die Generalversammlung - bei Swisscom könnte er das.

3. Die Genehmigung der Jahresberichterstattung, ebenfalls direkt durch den Bundesrat oder über die Generalversammlung.

Die strategischen Ziele gelten jeweilen für vier Jahre, werden aber jährlich überprüft. Sie umfassen eigentlich vier Teile: erstens die strategische Stossrichtung nach Märkten und Geschäftsbereichen, zweitens die finanziellen Ziele, drittens die personalpolitischen Leitplanken und viertens die Leitplanken für Kooperationen und Beteiligungen.

Alles wird in einem mehrstufigen Prozess zwischen dem Verwaltungsrat, dem Fachdepartement - meistens UVEK oder VBS - und dem EFD erarbeitet. Bevor die Departemente den Antrag an den Bundesrat stellen, muss der Verwaltungsrat den Zielen zustimmen; damit ist sichergestellt, dass er hinter diesen Zielen steht. Hier wollen wir so weit wie möglich mit messbaren Kriterien, mit Kennziffern wie finanziellen Kennziffern, Kundenzufriedenheit, Personalzufriedenheit, Pünktlichkeit und Marktanteilen arbeiten.

Der Verwaltungsrat ist ein besonderes Problem. Früher waren das riesige Gremien, kleine Parlamente, und die Sitze waren nach Parteien- und Regionenproporz verteilt. Heute ist es ein Gremium von maximal neun Personen, welches immer mit einem starken Präsidium versehen ist, das mindestens einen Arbeitseinsatz von 30 bis 50 Prozent erfordert. Wir wollen keine personellen Verflechtungen zwischen Geschäftsleitung und Verwaltungsrat, also keine Delegierten. Die Auswahl der Verwaltungsräte findet nach professionellen Kriterien mit externer Unterstützung statt. Auch das verhindert nicht, dass einmal ein Fehler passiert, aber immerhin, man kann die Fehlergefahr minimieren.

Wir haben im Verwaltungsrat der Swisscom im Übrigen einen Staatsvertreter gemäss Artikel 762 OR platziert. Dieser wiederum steht mit UVEK und EFD in regelmässigem [PAGE 1270] Kontakt; dort werden auch die Verwaltungsratssitzungen vorbesprochen. Zuletzt kommt dann die Jahresberichterstattung, in der die Unternehmen über die Erreichung der Eignerziele im ersten Quartal berichten. Danach finden zwischen den federführenden Departementen und dem Verwaltungsrat Gespräche auf hoher Beamtenebene statt. Gestützt darauf wird dann der Geschäftsbericht genehmigt und die Entlastung durch den Bundesrat oder durch die Instruktion der Bundesvertretung an der Generalversammlung vorgenommen. Das ist systematisch verknüpft mit dem umfassenden Steuerungsprozess.

Ich glaube, dass das recht gut funktioniert. Wir meinen, diese Corporate-Governance-Regeln hätten sich bewährt. Wir möchten sie dennoch von externen Fachleuten überprüfen lassen, also Fragen stellen wie: Geben wir die richtigen Ziele vor? Erkennen wir die Risiken rechtzeitig? Wird möglichen Interessenkonflikten genügend Rechnung getragen? Stehen für den Steuerungsprozess aufseiten des Bundes genügend Ressourcen zur Verfügung? Das Ziel wären also kohärente Corporate-Governance-Regeln für alle Unternehmen, an denen der Bund beteiligt ist, und eben eine saubere Regelung des Verhältnisses zwischen Bund und Vertretern des Bundes in den Leitungsorganen.

Die Hauptfrage wird natürlich immer die sein: Ist eine Bundesbeteiligung überhaupt nötig und sinnvoll? Das ist dann die politische Frage.

Jetzt zu den anderen drei Kommissionsvorstössen, zur Empfehlung "Frühzeitige Entwicklung von möglichen Szenarien", zur Empfehlung "Koordination und Weiterentwicklung der Früherkennung durch den Bund" und zum Postulat "Früherkennung der Lage in der Volkswirtschaft": Ihre Sprecher haben ja erklärt, worum es hier eigentlich geht; darüber haben wir ausgiebig diskutiert. Die Meinungen im Bundesrat hierzu waren nicht ganz einheitlich, und zwar genau wegen den Risiken, die Sie hier auch aufgezählt haben, aber wir haben uns dann doch entschieden, diese drei Vorstösse entgegenzunehmen. Weil wir, wenn wir Vorstösse entgegennehmen, auf den Papieren, die wir Ihnen geben, ja keine begründenden Texte liefern - wir begründen nur die Ablehnung -, möchte ich hier zuhanden des Amtlichen Bulletins doch die - sagen wir: - Reserve kurz beschreiben, die wir diesen Vorstössen gegenüber haben. Ich habe aber doch festgestellt, dass Sie das eigentlich ziemlich gleich sehen; wir haben uns hier vielleicht von zwei Seiten dem Gleichen angenähert.

Die erste Reserve ist: Es gibt einige Gefahren. Eine Gefahr ist die Verwischung der Verantwortlichkeiten zwischen Unternehmensorganen und staatlichen Stellen; das ist das Erste.

Die zweite Reserve ist der "moral hazard" - es sprechen alle von "moral hazard", auf Deutsch ist es umständlich -, das ist die Verführung zu einem Risiko, das man sonst nicht eingehen würde, weil man annimmt, der andere werde dieses Risiko vielleicht übernehmen. Das heisst also: Analysen und die Einrichtung von Krisenstäben lassen sich nicht geheim halten, und deshalb kann, wenn man das macht, sofort der Eindruck entstehen, der Staat werde am Schluss dann auch helfen und eingreifen. Aus diesem Grund könnten die Leitungsorgane fahrlässiger handeln, als sie es sonst täten.

Damit kommen wir wieder zur ersten Reserve zurück, nämlich zur Frage der Verwischung der Verantwortlichkeiten. Das ist etwas schwierig: Die grösste amerikanische Bankenkrise ist damals über "moral hazard" mit Einlegerschutz zustande gekommen; das hat man nachträglich analysieren können. Man muss also sehr aufpassen, dass die Wirtschaftssubjekte aus staatlichen Aktivitäten keine falschen Schlüsse ziehen. Dann kann natürlich auch das Gegenteil passieren, nämlich dass ein Unternehmen Schaden erleidet, wenn es sozusagen auf eine "watchlist" des Bundes kommt, also auf eine Überwachungsliste. Ich habe das, glaube ich, schon in der Kommission so ausgedrückt: Wenn plötzlich ein hoher Wirtschaftsführer in den Bernerhof kommt und jemand das sieht, dann ist das schon ein Signal, dass es um sein Unternehmen miserabel stehen muss. Das wäre nicht so gut.

Dann taucht für uns natürlich auch eine besondere Frage auf: Verfügen der Bund und die Bundesangestellten über eine bessere Befähigung zur Unternehmensbeurteilung als Private? Kann sich der Bund einen Informationsvorsprung erarbeiten, der über die Zeitungslektüre hinausgeht und ihm eben ermöglicht, eine solche Beurteilung vorzunehmen? Man muss immerhin sehen, dass der Privatsektor eine ganze Reihe von Instrumenten entwickelt hat: Es gibt hoch spezialisierte Firmen, die nichts anderes tun, als den börsenkotierten Unternehmen Bonitäten - Ratings - zuzuweisen. Die Unternehmen müssen kursrelevante Informationen veröffentlichen, und der Verwaltungsrat muss gemäss Artikel 725 OR unter bestimmten Voraussetzungen eine Generalversammlung einberufen. Wissen wir mehr als ein Verwaltungsrat? Ich habe Ihrem Votum entnommen - wir wissen das auch aus den Diskussionen, wir haben das auch in der Kommission eingehend diskutiert -, dass Sie sich dieser Probleme bewusst sind. Sie sind zum Schluss gekommen - wir teilen diese Meinung -, dass man den Problemen nicht ausweichen kann, auch wenn sie heikel sind. Und sie sind heikel!

Jetzt zu den Vorbehalten: Wenn wir sagen, wir nehmen die Empfehlung entgegen, haben wir gewisse Vorbehalte. Es sind zum Teil wieder die gleichen Vorbehalte, die Sie genannt haben. Wir möchten uns auf jene Unternehmen beschränken, die von systemrelevanter Bedeutung sind. Das hat vorher auch Herr Stadler ausdrücklich erwähnt. Wir möchten aber weiter gehen und sagen, wir sollten uns auf Unternehmen beschränken, die der bundesstaatlichen Aufsicht unterliegen, weil wir nur hier über die nötigen Informationen verfügen. Hier haben wir auch eine grössere Verantwortung wahrzunehmen. Man darf aus der Früherkennung, wie immer wir sie dann vornehmen, nie auf bestimmte Aktivitäten schliessen - eben wieder "moral hazard" -, schon gar nicht auf die Rettung von Firmen.

Man weiss, dass das Portefeuille des Bernerhofes - dem Sitz des EFD - nicht fern ist; wenn der Bund damit beginnt, Berichte zu verfertigen, dann ist das nicht gut. Im Vordergrund steht in diesem Umfeld die Sicherstellung wirtschaftlich systemrelevanter Leistungen. Ich nehme wieder die Swissair als Beispiel: Ich höre immer wieder, wir hätten die Swissair mit Steuergeldern gerettet. Niemand hat die Swissair gerettet. Es haben viele Investoren ihr Geld verloren, auch der Bund; wahrscheinlich haben auch viele von uns ein wenig Geld verloren, hoffentlich nicht zu viel. Wir wollten einfach die systemrelevanten Leistungen sicherstellen; die Flugplätze usw. sollten noch funktionieren.

Aus Früherkennung bzw. unterlassener Früherkennung dürfen nie Haftungsansprüche an den Bund abgeleitet werden. Sie haben vorhin das Problem der Haftung aufgeworfen und es noch auf Beamte in Stiftungs- und Verwaltungsräten ausgedehnt. Das ist ein Problem, das uns natürlich interessiert und das wir anschauen werden. Herr Siegenthaler ist natürlich nicht Bundesvertreter in dem Sinne, sondern er ist eigenverantwortlicher Verwaltungsrat in einer normalen Aktiengesellschaft. Es gibt aber Fälle, in denen das anders ist, wo es ein offizieller Bundesvertreter gemäss OR ist - ich habe es erwähnt. Es ist wichtig, diese Dinge anzuschauen, aber die Früherkennung generell oder erteilte Ratschläge oder irgendetwas Ähnliches dürfen, wenn es dann schief läuft, nicht dazu führen, dass es heisst: Wir haben nur das gemacht, was ihr gesagt habt! Das ist eben heikel.

Wir möchten auch keine permanenten Krisen- und Früherkennungsstäbe einrichten. Wir sind froh, dass Sie das auch angedeutet haben. Wir müssen vielmehr gezielt die vorhandenen Ressourcen und Informationen nutzen. Sie haben das unter dem Stichwort Koordination auch zwischen Verwaltungsstellen erwähnt. Sie haben mit dem berühmten Mindestzins ein Beispiel erwähnt, über das ich selber erstaunt war; wir haben das hier besprochen. Dabei waren verschiedene Bundesstellen involviert, aber sie haben nicht so miteinander kommuniziert, wie auch ich das eigentlich erwarten würde. Da können wir einiges verbessern.

Im ganzen Bereich der zweiten Säule packen wir ja das Problem jetzt ganz grundsätzlich an der Wurzel an und schauen, ob die Strukturen generell richtig sind. Im Bereich [PAGE 1271] der eigentlichen Finanzmärkte ist man weiter als in anderen Bereichen, aber das kommt daher, dass die EBK besteht, die sehr viel Einblick hat, über gesetzlich ganz genau definierte Informationen verfügt. Es finden z. B. ständig Gespräche statt, wenn irgendein grosses Finanzinstitut irgendwelche Probleme hat; auch die Schweizerische Nationalbank ist dabei. Hier bestehen natürlich seit vielen Jahren Instrumente und Stellen, die auch miteinander kommunizieren, immer unter Wahrung ihrer Unabhängigkeit usw.

Aber auch hier stellt sich immer wieder das Problem, was "too big to fail" ist usw. Sie haben in einem Kanton, bei der Kantonalbank der Waadt, gesehen, dass auch dort wieder der Staat eingegriffen hat. Das war ein Systemelement in regionalem Rahmen usw. Das sind also wirklich heikle Fragen. Vielleicht gibt es hier auch nicht immer Rezepte.

Wir müssen heute offen lassen, wie wir den skizzierten Problemen im Einzelnen begegnen werden, weil es eben heikle juristische, betriebliche, volkswirtschaftliche, aber auch psychologische und organisatorische Fragen gibt. Das braucht eine gewisse Zeit. Wir werden also pragmatisch, schrittweise vorgehen und am Vorhandenen anknüpfen. Im Vordergrund steht die gezielte Weiterentwicklung der bestehenden Strukturen im Bereich der staatlichen Aufsichtsorgane - Stichwort: zweite Säule - und eben nicht die Einrichtung von neuen Stäben, "think tanks", Koordinationsorganen und dergleichen.

Ich habe es in der Kommission bereits gesagt: Ich halte von diesen Organen nicht so wahnsinnig viel. Ich habe in meinem Bereich die Zentralstelle für Gesamtverteidigung gehabt; die hat man vor vielen Jahren mit solchen Philosophien aufgebaut. Irgendwo haben die immer gearbeitet, gearbeitet, gearbeitet, waren frustriert, weil es niemanden so richtig interessierte, was sie taten. Was in der Wirklichkeit passierte, war dann doch ein bisschen anders.

Ich glaube, dass die spezialisierten Organe, die wir beim Staat schon haben, sehr viel können, wenn sie wirklich koordiniert zusammenarbeiten. Man muss allerdings dafür sorgen, dass sie permanent für die Fragen der Früherkennung sensibilisiert bleiben. Bei der zweiten Säule glaubten wir alle, sie sei auf Granit gebaut. Dann hat uns der IWF gesagt: Achtung, das ist das einzige wirkliche Risiko in der Schweiz bei länger anhaltender Tiefzinsphase und Börsenflaute. Damals hat das niemand geglaubt; einige glauben es heute noch nicht. Wir sind auf die Welt gekommen.

Das sind die Dinge, aus denen wir lernen müssen. Die Probleme bei der zweiten Säule sind selbstverständlich lösbar. Erste Entscheide sind ja gefallen. Hier muss niemand Angst haben, das sei nicht solide. Aber es kamen Dinge, Irritationen, an die wir so früher nicht gedacht haben.

Wir meinen, wir sollten nicht versuchen, die Strukturen zu perfektionieren. Ich spreche jetzt als Finanzminister: Wenn wir von Ihnen schon Motionen aufgebrummt bekommen, die uns auf die Teuerung beschränken wollen, dann haben wir ohnehin für zusätzliche Stäbe nicht allzu viel Geld zur Verfügung. Aber das Problem wollen wir anpacken.