Leuenberger Moritz · Bundesrat · 2002-12-12

Wortprotokoll

Als Sie zu Beginn dieser Session den Ordnungsantrag behandelt haben, der verlangte, dass das Geschäft - entgegen dem ursprünglichen Antrag der Kommission - in dieser Session zu behandeln sei, habe ich gesagt, es gebe keinerlei taktische Überlegungen vonseiten des Bundesrates, wonach die materielle Behandlung des Vertrages nicht jetzt erfolgen könne. Der Bundesrat hat nicht gesagt: Schiebt das Geschäft auf die lange Bank. Es ist Ihr Wille, das Geschäft jetzt zu behandeln. Wir haben gar nichts dagegen. Wir haben auch nicht die Absicht oder den Hintergedanken, die materielle Behandlung, die Behandlung der Frage der Ratifizierung oder Nichtratifizierung, möglichst lange hinauszuschieben.

Hingegen habe ich gesagt - und das trifft zu -, dass ich für das Ansinnen Ihrer Kommission Verständnis habe, einige Auswirkungen genau abzuklären, die der Staatsvertrag und die vorgezogenen Massnahmen auf Skyguide, auf den Flughafen Zürich und auf die Fluggesellschaft Swiss haben. Dass diese Abklärungen durch Ihre Kommission noch nicht beendet werden konnten, liegt nicht an einer schleppenden Behandlung des Geschäfts durch die Kommission, sondern daran, dass die Variante, die Zürich im SIL-Koordinationsprozess nun im letzten Moment vorgeschlagen hat, in völligem Gegensatz zu dem steht, was während des ganzen Prozesses mit den Beteiligten verhandelt wurde. Das schafft eine neue Ausgangslage. Ihre Kommission will diese Abklärungen noch vornehmen. Ich habe Verständnis dafür, dass das seine Zeit braucht.

Nun geht es heute, da die Minderheit Jenny einen Nichteintretensantrag gestellt hat, zunächst um die Frage, ob Sie eintreten oder nicht eintreten wollen. Ich wiederhole: Wenn Sie Nichteintreten beschliessen, bedeutet dies erstens, dass der Vertrag abgelehnt wäre und nicht ratifiziert würde. Es würden einseitige Massnahmen ergriffen - das wurde in allerkürzester Zeit durch Deutschland wieder schriftlich bestätigt, diese Bestätigung liegt Ihnen vor. Diese Massnahmen sind nicht identisch mit dem Inhalt des Vertrages, sondern schärfer. Es würde zweitens bedeuten, dass ein Rechtsstreit über diese einseitigen Massnahmen in Deutschland erfolgen würde. Herr Hofmann hat gesagt: "Fürchten wir diesen Rechtsstreit nicht!" Ich mache Sie darauf aufmerksam, dass das erste ausführliche Urteil über die verlangte aufschiebende Wirkung bereits da ist und an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig lässt. Ich selbst könnte in einer solchen Situation nicht so frohgemut sagen: "Lassen wir es doch einfach auf das Resultat dieses Rechtsstreites ankommen." Ich sehe hier schwarz für unsere Anliegen.

Herr Hofmann hat in diesem Zusammenhang auch den "Single European Sky" erwähnt, also die Absicht, eine einheitliche Flugsicherung in ganz Europa durchzuführen. Ich weise darauf hin, dass davon An- und Abflüge nicht betroffen sind; genau darum geht es bei diesem "Single European Sky" nicht. Des Weiteren würde dies keineswegs heissen, dass die Schweiz das Anrecht hätte, diese Flugsicherung durchzuführen. Es kann gerade so gut heissen, dass Deutschland diese Flugsicherung durchführen würde, und zwar über dem ganzen Gebiet der Schweiz. Das macht uns dann deshalb wieder Schwierigkeiten, weil wir soeben beschlossen haben, die zivile und militärische Flugsicherung gemeinsam durchzuführen.

Die jetzige Beendung, also die Nichtratifikation, könnte auch bedeuten, dass die Flugsicherung von Deutschland zurückgenommen wird. Sie wissen, wir befinden uns im Moment in dieser Frage in einem rechtlosen Zustand, auf dessen Berichtigung Deutschland immer gedrängt hat. Vom aussenpolitischen Schaden im Verhältnis zu unserem Nachbarn Deutschland, den wir ja auch bei anderen Verhandlungen, nicht nur hier, als einen Freund kennen und schätzen gelernt haben, will ich jetzt gar nicht sprechen.

Wenn Sie auf den Staatsvertrag eintreten, wie das Ihre Kommission Ihnen beantragt, und eine Rückweisung an die Kommission beschliessen, bedeutet das Folgendes:

Zunächst einmal zu den vorgezogenen Massnahmen: Die vorgezogenen Massnahmen bleiben bei einer Rückweisung an die Kommission in Kraft. Der Präsident der KVF hat dies gesagt. Es ist dies der Wille der Mehrheit der Kommission, die eine Rückweisung an die Kommission beschliesst. Sie hat unter anderem deswegen eine Rückweisung an die Kommission und nicht eine solche an den Bundesrat gewählt. Wäre es nämlich eine Rückweisung an den Bundesrat, dann wäre der Vertrag materiell "gestorben", und wir würden Deutschland mitteilen, der Vertrag werde vom Parlament nicht ratifiziert, und die vorgezogenen Massnahmen würden dahinfallen. Wenn Sie aber das weitere Vorgehen - ich komme darauf zurück: Sondierungsverhandlungen, Nachverhandlungen - jetzt im Schosse der Kommission abwarten, dann ist es eine Rückweisung an die Kommission. Das bedeutet, dass die vorgezogenen Massnahmen in Kraft bleiben. Das will ich hier vonseiten des Bundesrates mit aller Deutlichkeit gesagt haben. Die Kommission ist sich dessen bewusst, und wenn Sie den Rückweisungsentscheid gemäss Antrag der Kommission fällen, dann sind Sie damit einverstanden, dass diese vorgezogenen Massnahmen weiterhin durchgeführt werden. Sonst müssen Sie entweder Nichteintreten oder Rückweisung an den Bundesrat beschliessen; das ist beides etwas anderes. Ich will das hier deutlich gesagt haben. Ich will in dieser Frage nachher nicht nochmals den schwarzen Peter, indem man sagt, willkürlich bleibe der Bundesrat bei den vorgezogenen Massnahmen, obwohl das Parlament das nicht wolle. Ich möchte Ihnen hier klaren Wein eingeschenkt haben.

Dass die vorgezogenen Massnahmen überhaupt Bestandteil des Vertrages sind, darüber haben wir uns auch schon unterhalten. Das war das Gegenstück dazu, dass wir bei allen anderen Massnahmen eine Übergangsfrist von 41 Monaten erhalten haben - eine wichtige Übergangsfrist für den Flughafen Zürich. Es war dies auch eine Folge des Misstrauens, das vor allem auf süddeutscher Seite herrschte. Diese vorgezogenen Massnahmen sind bestückt mit der Ausnahmeregelung in der Wochenendregelung, wonach Skyguide alleine beschliessen kann, wann eine Ausnahme wegen der Wetterverhältnisse oder technischer Sicherheit - aufgrund des Flugzeugtyps - angewendet werden kann. Sie wissen, dass über diese Frage in Süddeutschland geballter Unmut herrscht und dass man mit diesem Teil des Vertrages auf deutscher Seite nicht einverstanden ist. So viel zu den vorgezogenen Massnahmen.

Es wurde indirekt, höflich, diplomatisch, wie das im Ständerat üblich ist, das Fragezeichen in den Raum gesetzt, ob denn nun derselbe Bundesrat, der diesen Vertrag ausgearbeitet habe, im Ernst wieder Verhandlungen aufnehmen könne, mit dem Ziel, dass einzelne Fragen dieses Vertrages doch wieder infrage gestellt würden. Ich äussere mich dazu so, wie ich mich in der Kommission geäussert habe. Ich fühle mich hier etwas wie ein Anwalt - ein Anwalt, der mit dem Gegenanwalt eine Konvention, einen Vertrag ausgearbeitet hat und jetzt zum Klienten geht, um ihm dieses Vertragswerk schmackhaft zu machen und ihn auf die Risiken aufmerksam zu machen, wenn er das Vertragswerk nicht genehmigen will. Der Anwalt sieht: Der Klient will so nicht. Ein guter Anwalt lässt dann seinen Klienten nicht einfach im [PAGE 1291] Stich, sondern sagt: Gut, ich werde weiterhin alles versuchen, um deine Interessen wahrzunehmen.

In diesem Sinne bin ich - nachdem sich abgezeichnet hat, was Ihre Kommission will - sofort wieder hingegangen und habe den Kontakt mit Deutschland gesucht. Ich habe deswegen letzten Samstag eine Besprechung durchgeführt. Ich bin der deutschen Seite sehr dankbar, dass sie innert kürzester Frist - innert kürzester Frist! - bereit war, nach Basel zu kommen. Ich erwähne Basel deswegen besonders, weil zum Teil auf eine etwas polemische Art gesagt wird: Aha, gehen Sie demnächst wieder nach Berlin, um Ihre Befehle entgegenzunehmen! Nein, die deutsche Seite ist nach Basel gekommen, der Ministerpräsident von Baden-Württemberg hat vorzeitig einen Parteitag verlassen, um dieses Gespräch mit der Schweiz sofort - vor dieser Verhandlung im Ständerat - führen zu können. Ich hätte es begrüsst, wenn alle Vertreter, die ich eingeladen habe, also auch jene des Kantons Zürich, an diesen Gesprächen teilgenommen hätten. Sie hätten es tun können, aber sie haben es vorgezogen, nicht zu kommen.

Wir haben ein offenes Gespräch geführt und sind zu folgendem Schluss gekommen: So, wie es die Kommission möchte, würden wir zunächst einmal sondieren, wo die Kritikpunkte an diesem Staatsvertrag liegen, und zwar auf beiden Seiten. Sie wissen, dass es nicht nur in der Schweiz Kritik gibt, auch in Deutschland wird dieser Vertrag massiv kritisiert. Wir haben nicht beschlossen, jetzt in Nachverhandlungen zu treten; wir werden später darüber beschliessen. Dazu werde ich mir vom Gesamtbundesrat ein Mandat geben lassen - das sei zur Frage gesagt, ob da ein einziger Bundesrat wild in der Welt herum verhandle. Ein solches Mandat würde, wie es sich gehört, genau definiert und durch den Gesamtbundesrat beschlossen. Wir werden diese Kritikpunkte also aufführen, wir werden sehen, was alles zusammenkommt. Einige Punkte kann ich Ihnen schon jetzt nennen:

Auf deutscher Seite herrscht grosse Reserve gegenüber der Fähigkeit von Skyguide. In diesem Zusammenhang werden der Unfall in Überlingen, aber auch zwei Beinahe-Unfälle auf dem Flughafen Zürich ausdrücklich erwähnt. Es wird gesagt: Dieser Skyguide wollen wir unseren Luftraum nicht mehr anvertrauen, wir wollen die Flugsicherung zurück.

Ein zweiter Kritikpunkt ist, dass sich alle Warteräume für Nordanflüge über deutschem Gebiet befinden. Deutschland will also, dass diese Warteräume in die Schweiz verlegt werden, wenn der Staatsvertrag geändert wird. Es ist also abzuklären, wo diese Warteräume angesiedelt werden könnten; es wird höchstwahrscheinlich über der Innerschweiz sein.

Ein weiterer Kritikpunkt ist eventuell der, dass Deutschland an der Flugsicherung partizipieren möchte; man hat hier ein gewisses Misstrauen. Bei der Wochenendregelung sagte man in Deutschland, praktisch alle Anflüge, die jetzt über Schweizer Gebiet hätten erfolgen müssen, seien wegen den Wetterverhältnissen doch über Süddeutschland geleitet worden, da stimme etwas nicht. Deutschland möchte also Einsitz haben, damit es mit kontrollieren kann, ob das richtig angewendet wird. Auch das ist ein Kritikpunkt. Das waren die Punkte, die bisher genannt wurden; aber es kommen vielleicht noch andere dazu.

Nun weiss ich, dass es auch in der Schweiz Kritikpunkte gibt. Hauptkritikpunkt ist der hier immer wieder erwähnte, dass der Staatsvertrag die Anzahl der Anflüge zum Kriterium nehme statt die Lärmgrenzwerte. Abgesehen davon, dass Deutschland bis jetzt immer grossen Wert darauf gelegt hat, dass die Anzahl der Flugzeuge wichtig sei, muss ich auf einen Widerspruch auf schweizerischer Seite aufmerksam machen. Während des SIL-Koordinationsprozesses haben alle betroffenen Kantone und Gemeinden auf die Anzahl der Flüge gepocht; sie wollten diese und eben gerade nicht Lärmgrenzwerte als Kriterium haben. Wie kann jetzt die Schweiz, die im eigenen Land dermassen grossen Wert darauf legt, dass die Anzahl der Flüge das Kriterium sein soll, nach Deutschland gehen und sagen "Euch gegenüber wollen wir aber ein ganz anderes Kriterium"?

Welches ist der Grund, dass die Anzahl der Flüge genannt wurde? Man sagte sich: Falls die technische Entwicklung bei den Flugzeugen dazu führt, dass sie leiser werden, warum soll dann nur gerade der Flughafen Zürich davon profitieren, indem er entsprechend mehr Flugbewegungen durchführen kann? Wieso soll nicht die Bevölkerung davon profitieren, dass sie etwas weniger Lärm hat? Deswegen macht man ja leisere Flugzeuge und nicht, damit man noch mehr herumfliegen kann. Das ist die Meinung der Betroffenen.

Es kommt - mindestens nach dem jetzigen technischen Stand - noch dazu, dass ein modernes Flugzeug zwar beim Abflug leiser ist, nicht aber beim Anflug; beim Anflug ist es lauter, weil es wegen guter Aerodynamik zu schnell würde und deshalb Luftbremsen ausfahren muss, die ihrerseits wieder laut sind.

Nun, so viel zunächst zu den Sondierungen, die wir vornehmen würden, so Sie das wollen; erst nachher würden wir entscheiden, ob es Nachverhandlungen gibt oder ob es sie nicht gibt.

Die Meinung, in Nachverhandlungen könnte ein besserer Vertrag für die Schweiz gemacht werden, indem nur gerade die Punkte, die uns stören, verbessert würden, aber bezüglich der deutschen Seite keine Änderung erfolgen würde, ist illusorisch. Das muss ich mit aller Klarheit sagen. Okay, vielleicht könnte es uns gelingen, uns bei der Akzeptierung völlig anders gelagerter Interessen aus Deutschland wie der Partizipation an der Luftsicherung oder - etwas anderes - bei den Warteräumen mit unseren Anliegen durchzusetzen. Aber ich will Sie vor Illusionen warnen, auch aus einem weiteren Grund:

Auch in Deutschland ist dieser Vertrag noch nicht ratifiziert, und auch in Deutschland steht zur Diskussion, ob er ratifiziert werden soll oder nicht. Es war das Bundesland Baden-Württemberg, das im Deutschen Bundesrat letztes Jahr erreicht hat, dass der Vertrag damals nicht ratifiziert wurde, weil es im Vertrag seine Interessen nicht genügend berücksichtigt sieht. Das heisst Folgendes:

Falls wir in Nachverhandlungen eintreten und falls in Nachverhandlungen beide Seiten ihre Forderungen vorbringen, die dann vielleicht nicht zum Durchbruch kommen, weil die Gegenseite sie nicht will, ist nachher die Rückfallebene nicht der Staatsvertrag - weil der nämlich noch gar nicht ratifiziert ist -; dann ist die Rückfallebene unter Umständen eben kein Staatsvertrag. "Kein Staatsvertrag" heisst: schärfere einseitige Massnahmen. Baden-Württemberg drückt im Moment darauf, dass dieser Vertrag nicht ratifiziert wird, damit viel schärfere einseitige Massnahmen ausgesprochen werden.

Dieser Realität müssen wir in die Augen schauen. Es gehört zur Aufgabe, die ich vorher mit dem Bild vom Anwalt und dem Klienten illustrierte - bitte verstehen Sie es politisch nicht falsch -, zu meiner Aufgabe als Bundesrat, Ihnen zu sagen, was das am Schluss bedeuten kann.