AB 305511

Wortprotokoll

Si nous nous engageons en politique et si, plus particulièrement, nous aimons le débat politique, c'est probablement parce que nous souhaitons contribuer à apporter des solutions à des problèmes de société et à élaborer des bases légales utiles pour, justement, faire face à ces problèmes de société. S'il est un enjeu global, lié à l'actualité, avec des répercussions directes et indirectes d'une part sur le plan macroéconomique et, de l'autre, sur la vie quotidienne de la population, c'est bien celui de la sécurité de l'approvisionnement en énergie et celui du changement climatique.

Durant cette session, nous avons l'opportunité et la responsabilité de mettre sous toit plusieurs lois garantissant la sécurité juridique pour des entreprises et pour des collectivités publiques, des lois qui prennent également en considération les préoccupations de la population.

Nous traitons aujourd'hui l'initiative parlementaire "Contre-projet indirect à l'initiative pour les glaciers. Zéro émission nette de gaz à effet de serre d'ici à 2050".

Je me permets une brève contextualisation avec quatre repères chronologiques et quelques précisions concernant la procédure, avant de présenter les axes principaux du projet soumis à votre approbation.

Premièrement, en date du 27 novembre 2019, l'Association suisse pour la protection du climat a déposé l'initiative populaire "pour un climat sain (initiative pour les glaciers)". Cette dernière, forte de ses 113 125 signatures valables, demandait d'inscrire dans la Constitution l'objectif découlant de l'Accord de Paris du 12 décembre 2015, qui a été approuvé par l'Assemblée fédérale en juin 2017. L'initiative vise à réduire à zéro net les émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2050. Comme vous aurez pu le constater, ni l'initiative ni le contre-projet direct élaboré par le Conseil fédéral en août 2021 ne figurent au programme de notre session. Vous souvenez peut-être que, en date du 31 mai 2022, notre conseil a voté le prolongement du traitement de l'initiative au 7 août 2023 avec, comme corollaire, son traitement au plus tard durant la session d'été de l'année prochaine.

Aujourd'hui, nous nous concentrons donc sur le contre-projet indirect à l'initiative pour les glaciers.

Deuxièmement, en date du 12 octobre 2021, la CEATE-N a décidé d'élaborer un projet d'acte issu de l'initiative parlementaire 21.501 en guise de contre-projet indirect. C'est le projet dont nous débattons. Dans le sillage de la décision favorable de notre commission, en novembre 2021, la commission du Conseil national a poursuivi ses travaux. Ce choix politique est en quelque sorte un écho à la nécessité de mettre en oeuvre plus rapidement certains objectifs non contestés de l'initiative populaire et de montrer le rôle d'impulsion nécessaire de la Confédération, des cantons et des communes en matière de protection du climat. Il s'agit dès lors de proposer des adaptations législatives qui prévoient notamment des objectifs intermédiaires et des mesures d'encouragement en faveur de la décarbonation de l'industrie et du parc immobilier.

Troisièmement, en date du 3 juin 2022, le Conseil fédéral s'est prononcé favorablement sur le contre-projet indirect à l'initiative pour les glaciers.

Quatrièmement, en date du 15 juin 2022, après un riche débat, le Conseil national a adopté, par 134 voix contre 56, le contre-projet indirect. Par la suite, en date du 24 juin, notre commission l'a approuvé, par 10 voix contre 2, avec quelques adaptations, vous le verrez, certaines mineures, d'autres majeures, sur lesquelles je vais revenir.

Parallèlement au traitement de cet objet, la commission a également travaillé sur le dossier du fameux "Mantelerlass", plus précisément sur la loi relative à un approvisionnement en électricité sûr reposant sur des énergies renouvelables (21.047). Ce dossier sera d'ailleurs à l'ordre du jour de notre séance du 22 septembre prochain. Dans le cadre de nos travaux, force a été de constater que notre pays, à l'instar d'autres pays, est confronté à une vulnérabilité évidente sur le plan énergétique, une vulnérabilité liée aux nombreuses incertitudes en matière d'approvisionnement en électricité.

Que ce soit en effet sur le marché européen face à l'absence d'accord-cadre, mais aussi face à la si tragique situation de guerre en Ukraine et ses conséquences sur la livraison de [PAGE 716] gaz russe - que l'on pense à l'état du parc nucléaire en France ou encore que l'on soit attentif aux perspectives climatiques et au risque de pénurie en hiver -, notre commission a décidé qu'il était urgent de prévoir en quelque sorte une offensive dans le domaine du photovoltaïque.

Etant donné que le contre-projet indirect propose des modifications d'articles de la loi sur l'énergie, nous avons considéré qu'il était opportun d'arrimer en quelque sorte un wagon supplémentaire en matière de promotion d'énergie renouvelable au contre-projet indirect.

Nous saluons en effet les efforts du Conseil fédéral pour éviter que la Suisse connaisse des problèmes d'approvisionnement en électricité durant les prochains mois d'hiver. Nous remercions Mme la conseillère fédérale Sommaruga qui nous a régulièrement tenus informés de l'évolution de la situation. Toutefois, lors de notre séance du 26 août, notre commission a décidé de créer des bases légales en vue de l'accélération du développement d'énergie photovoltaïque aussi bien sur les surfaces libres que sur les bâtiments. Plus précisément, nous vous proposons un triptyque avec les articles 45a, 45b et 71b, qui concernent respectivement l'obligation d'utiliser de l'énergie solaire lors de nouvelles constructions, l'utilisation d'énergie solaire pour les infrastructures de la Confédération, mais également - et c'est un sujet sensible - des dispositions transitoires jusqu'à fin 2025 pour de grandes installations photovoltaïques qui produisent au moins 45 pour cent des 20 gigawattheures durant le semestre d'hiver, soit du 1er octobre au 31 mars.

Je terminerai mon préambule en précisant que notre commission a retenu une procédure parlementaire plutôt inédite, mais j'ai le sentiment qu'elle est habile et surtout honnête. Cette procédure permet de corréler nos intentions politiques avec un échéancier redoutablement efficace. En effet, en adossant nos propositions au contre-projet indirect, nous gagnons un précieux temps par rapport à un traitement plus conventionnel, qui aurait pu être fait dans le "Mantelerlass" ou encore par le biais d'une initiative parlementaire ou d'une motion.

Selon la proposition Rieder, la mise en oeuvre des dispositions retenues par notre conseil pourra déployer rapidement ses effets par voie de loi fédérale urgente.

Je me permets encore de préciser que, sans du tout vouloir écarter les instances et les partenaires concernés par le présent projet, nous avons renoncé à l'étape de la consultation, en vertu de l'article 3a alinéa 1 lettre b de la loi fédérale sur la procédure de consultation, au motif qu'aucune information nouvelle n'était à attendre du fait que les positions des milieux intéressés sont connues. La commission du Conseil national a d'ailleurs également renoncé avant nos travaux à une consultation, sachant qu'en 2020 le Conseil fédéral a quant à lui réalisé une consultation sur le contre-projet direct. Néanmoins, nous avons proposé une audition à la Conférence des directeurs cantonaux de l'énergie et à la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Concernant le projet "initial" de contre-projet indirect, sans les articles sur le photovoltaïque, nous avons reçu une réponse écrite en date du 17 juin 2022 qui mentionnait que les deux conférences précitées n'avaient pas de considérations majeures à faire valoir. Quelques éléments étaient mentionnés dans la lettre. Elle parlait de la nécessité d'ouvrir le programme extraordinaire de remplacement des installations de chauffage en envisageant un programme en complément au programme "Bâtiments" existant et en améliorant ainsi l'efficacité énergétique. De plus, elle contenait la demande d'encourager les raccordements aux réseaux de chaleur. Elle faisait aussi référence à un montant annuel de 200 millions de francs durant dix ans. Les deux conférences regrettaient l'absence de valeurs indicatives dans le secteur de l'agriculture, mais ce n'est pas du tout impossible étant donné la formulation ouverte de l'article pertinent du projet.

Par contre, concernant l'ajout des articles traitant des infrastructures photovoltaïques, nous avons toutes et tous reçu un courriel des mêmes conférences, le 12 septembre dernier, mentionnant des réserves concernant l'obligation d'utiliser l'énergie solaire pour le photovoltaïque dit "de montagne", ou encore, plus particulièrement, pour l'énergie solaire sur les bâtiments.

Je ne saurais conclure le débat d'entrée en matière sans préciser que les travaux menés par le Conseil national sont appréciés à leur juste valeur par le comité de l'initiative pour les glaciers. Il nous a aussi écrit - nous avons été fortement sollicités - en date du 8 septembre 2022, pour préciser qu'il est prêt à un retrait conditionnel, sous réserve que notre conseil n'affaiblisse pas trop le projet soumis à notre approbation. Vous aurez peut-être observé le fait que notre collègue Ruedi Noser fait partie des signataires dudit courrier. Il pourra peut-être s'exprimer à ce sujet.

Je me permets encore de revenir aux trois grands axes, aux trois principes, sur lesquels il convient de porter notre attention.

Il s'agit premièrement de prendre en considération les enjeux des effets du changement climatique, soit la nécessité de considérer la vulnérabilité des écosystèmes par rapport à la situation présente et attendue des changements climatiques. La Confédération, les cantons et les communes ont un rôle exemplaire à jouer, qui est confirmé dans la présente loi, avec des objectifs plus ambitieux à l'horizon 2040, tandis que la loi propose des objectifs intermédiaires entre 2031 et 2040 et entre 2041 et 2050. La loi fixe des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des secteurs tels que le bâtiment, les transports ou l'industrie. Comme je l'ai dit tout à l'heure, la liste n'est pas exhaustive, des adjonctions sont possibles.

Deuxièmement, il s'agit pour la Confédération de fournir aux entreprises et aux différentes branches, sur une base volontaire, des conseils professionnels pour qu'elles établissent une feuille de route, afin d'encourager des processus innovants par le biais d'aides financières de l'ordre de 1,2 milliard de francs sur une période de six ans. Ce soutien à l'innovation assure une certaine sécurité d'investissement à l'économie suisse, en particulier au secteur industriel, notamment aux PME qui, en atteignant leurs objectifs climatiques, s'affirment avec de nouvelles compétences dans le domaine du développement durable.

On peut penser, par exemple, à des soutiens financiers qui visent à faire baisser les coûts des projets de décarbonisation, par exemple dans le domaine de l'utilisation de l'hydrogène ou encore de la capture de CO2. Ce soutien est significatif, car il permet à notre pays de se positionner de manière attractive et convaincante dans un marché en pleine évolution, un marché aux enjeux prometteurs sur le plan économique. Il s'agit donc de ne pas rater le virage qui nous permettra d'être à la pointe de ces nouvelles technologies. Le Conseil fédéral peut également conclure avec le secteur financier des conventions visant à rendre les flux financiers compatibles avec les objectifs climatiques.

Troisièmement - j'ai bientôt terminé -, la loi propose un programme d'impulsion extraordinaire, limité à dix ans, qui favorise un soutien financier dans le domaine des chauffages, afin de remplacer les installations de chauffage à combustible fossile ou encore les chauffages électriques inefficaces. Notre commission, vous l'aurez peut-être observé, a élargi le périmètre de ce programme à l'efficacité énergique. Globalement, le programme a une portée évidente sur nos importations en énergie fossile et il rend les investissements socialement supportables pour de nombreuses personnes. A ces principes s'ajoute donc la volonté politique de notre commission de proposer une réponse adaptée à la situation de pénurie d'approvisionnement en énergie, en proposant d'appuyer les installations photovoltaïques.

D'une manière générale, le contre-projet indirect qui vous est proposé prévoit d'inscrire dans la loi, conformément à l'Accord de Paris sur le climat auquel il est également fait référence dans l'initiative sur les glaciers, un objectif de neutralité carbone, tout en l'assortissant de mesures de protection du climat spécifiques. Il faut le dire ou le constater: à la suite du refus par le peuple de la loi sur le CO2, il s'agit de rattraper le temps perdu dans deux domaines clés, celui du chauffage et celui de l'industrie. Inscrire donc l'objectif de zéro émission nette dans une loi fédérale permet de fixer un cap politique clair à moyen et à long terme. Concrétiser l'objectif principal [PAGE 717] de l'initiative au moyen d'objectifs intermédiaires et au moyen de valeurs indicatives pour les différents secteurs est également un signal extrêmement positif.

La loi met opportunément l'accent, à l'article 5, sur le fait que toutes les entreprises devront avoir ramené leurs émissions à zéro net d'ici à 2050 au plus tard. A l'article 6, la loi précise que, pour encourager les technologies et les processus innovants, la Confédération assure aux entreprises des aides financières jusqu'en 2030. Il convient également de relever que, pour la majorité de la commission, la Confédération veille, au moyen de l'article 9, à ce que la place financière suisse apporte une contribution effective à un développement à faible émission capable de résister aux changements climatiques.

En parcourant le dépliant, vous constaterez que notre commission reprend en grande partie le contre-projet indirect tel qu'il a été décidé par le Conseil national. Nous proposons quelques menues précisions de terminologie. Nous proposons en outre d'adapter quelques alinéas; je prends l'exemple, qui me tient à coeur, de la prise en considération des régions périphériques et des régions de montagne: nous proposons de supprimer la formulation "si possible" à l'article 12 alinéa 2. Nous sommes également un peu plus précis en ne parlant pas uniquement des effets des changements[NB]climatiques, mais aussi de la protection contre ces effets.

Notre commission a souhaité prendre en considération l'engagement différencié dans les cantons, justement en s'adaptant au programme "Bâtiments". La population est désormais largement consciente du potentiel d'économie. Il est important de continuer à soutenir les personnes qui souhaitent changer leurs installations de chauffage.

Comme je l'ai mentionné, notre commission a souhaité anticiper les conséquences d'une pénurie d'électricité, bien qu'il soit extrêmement difficile de les anticiper. Nous aurons la possibilité de discuter plus longuement de l'article 71a et également des propositions de notre collègue Heidi Z'graggen. La commission propose à l'unanimité d'introduire l'article 71a. Il s'agit de créer une base légale permettant la mise en place rapide d'installations photovoltaïques sur des surfaces libres. Dans le cadre des travaux de la commission, nous n'avons plus eu l'occasion, par la suite, de discuter clairement de toutes les réserves qui ont été émises par rapport à cette proposition qui peut sembler téméraire, mais qui est surtout un signal politique fort par rapport à l'ambition d'avoir un concept global au niveau du photovoltaïque. Je crois que cela sera mentionné dans le cadre des débats: nous pourrons, par la suite, encore vérifier des questions de procédure par rapport au respect du droit supérieur et voir ce qu'il peut être possible d'aménager, justement par rapport à la proposition de notre collègue Z'graggen ou d'autres propositions au niveau du Conseil national.

En conclusion, avec le dispositif proposé par cette loi, tant les cantons, les communes, les propriétaires fonciers, la population que les instances publiques peuvent avoir une loi qui, rapidement, peut entrer en vigueur. Et peut-être pour vous rassurer, en dernier lieu, notre commission a complété son offensive en faveur du photovoltaïque avec un sujet nettement plus apaisé, soit que la Confédération, sur ses propres infrastructures, exploite le potentiel d'énergie solaire; c'est véritablement une proposition très tranquille; alors que pour les questions relatives aux cantons, j'aurai l'occasion d'y revenir lors du traitement de l'article 45a, nous avons pris une option qui a été décidée par 6 voix contre 6 avec ma voix prépondérante de présidente. Nous aurons l'occasion de revenir sur cet article.

J'en aurais terminé avec mes propos dans le cadre du débat d'entrée en matière. Je vous invite, vous l'aurez compris, à accepter cette entrée en matière conjointe sur les trois objets soumis à votre approbation, soit la loi fédérale relative aux objectifs en matière de protection du climat, l'arrêté fédéral sur le financement de l'encouragement de technologies et de processus innovants et l'arrêté fédéral sur le financement du programme extraordinaire de remplacement des installations de chauffage.