Berset Alain · Bundesrat · 2023-04-11

Wortprotokoll

Alors que s'ouvre aujourd'hui cette session extraordinaire au sujet du rachat du Credit Suisse par UBS, le Conseil fédéral a souhaité faire la déclaration suivante.

En 2008, l'escalade qui avait suivi la faillite de la banque américaine Lehman Brothers avait provoqué une grave crise financière, une crise inédite depuis le krach historique des années 1920. Cette crise de 2008 a laissé des traces profondes, aussi en Suisse. Pour stabiliser la place financière et les marchés, le Conseil fédéral avait dû se résoudre à agir pour sauver l'UBS, dans l'intérêt de notre pays, dans l'intérêt des institutions concernées, car il s'agissait de garantir le maintien d'un secteur bancaire sain, d'un secteur bancaire fonctionnel, deux conditions indispensables à notre prospérité, autant pour les particuliers que pour les entreprises.

Dans la foulée de ces événements, une régulation complète, fondée sur des standards internationaux, a été mise en place pour éviter que ce type de scénario ne puisse se reproduire. Or, le 15 mars dernier, le Conseil fédéral a été une nouvelle fois contraint, dans l'urgence, de prendre des décisions très importantes pour garantir la stabilité de la place financière suisse, de la place financière internationale, ainsi que pour protéger notre économie.

Cela dit, le Conseil fédéral n'a pas fait que réagir à ce moment-là. L'automne dernier déjà, le Conseil fédéral avait été informé de la situation critique de Credit Suisse. La banque connaissait des difficultés depuis des années en raison d'une gestion erratique. Et dans un contexte international empreint d'insécurité, aussi en raison d'une situation internationale rendue particulièrement instable par la guerre en Ukraine, dans ce contexte, la confiance dans la banque a continué de s'éroder.

Depuis plusieurs mois, nous étions conscients de la perte de confiance croissante des marchés envers Credit Suisse, une perte de confiance qui s'est concrétisée par des retraits importants de liquidités, et cela malgré le fait que la banque remplissait, à notre connaissance, les exigences légales en matière de solvabilité et en matière de fonds propres.

Entre le 15 mars et le 19 mars, la spirale négative dans laquelle le Credit Suisse s'est retrouvé, à la suite notamment de la faillite de la Silicon Valley Bank aux Etats-Unis, a contraint le Conseil fédéral à prendre les devants et à assumer ses responsabilités. Le temps était compté parce que la situation de la banque se détériorait d'heure en heure. Sans intervention, le Credit Suisse se serait selon toute vraisemblance retrouvé en cessation de paiement le 20 ou le 21 mars dernier.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral a tout d'abord pris connaissance des mesures d'apport de liquidités par la Banque nationale suisse afin de garantir la poursuite des activités du Credit Suisse jusqu'à ce qu'une solution crédible et stable soit trouvée. Cet apport de liquidités, c'est ce que vous connaissez sous le vocable ELA.

En parallèle, le Conseil fédéral a créé les bases légales nécessaires pour que la BNS puisse accorder une aide supplémentaire à la banque sous forme de liquidités garanties par un privilège de faillite (ELA plus).

Enfin, dans le même temps, le Conseil fédéral a octroyé à la Banque nationale suisse une garantie supplémentaire de 100 milliards de francs contre le risque de défaillance liée à des prêts de liquidités.

Cela dit, les apports de liquidités n'étaient pas en mesure de rétablir à eux seuls la confiance des marchés. Il fallait aussi garantir le futur. A partir du jeudi 16 mars, en concertation avec la Banque nationale suisse et la Finma, le Conseil fédéral a cherché la meilleure solution possible pour éviter une crise financière aux effets incalculables. Il l'a fait sur la base des scénarios qui avaient été évalués durant les mois précédents.

Plusieurs solutions ont été analysées dans le détail. Tout d'abord, comme possible solution, la nationalisation de la banque. Cette option n'a pas été retenue pour trois raisons essentielles.

D'abord, elle aurait fait peser sur la Confédération et sur les contribuables des risques directs beaucoup trop élevés. Deuxièmement, elle aurait posé à la Confédération des questions sur sa capacité d'exécution dans un tel cadre. Troisièmement, elle n'aurait pas permis de rétablir la confiance dans le management de la banque.

Nous avons évalué ensuite, bien sûr, comme scénario, comme option, la faillite de Credit Suisse. Cette solution a dû être très vite écartée, car elle aurait potentiellement provoqué une crise financière internationale aux effets dévastateurs pour notre pays, pour la Suisse, pour les entreprises, pour les clients privés, mais aussi pour la réputation de notre pays.

Le troisième scénario était l'assainissement de la banque conformément à la réglementation "too big to fail", avec le "bail-in" pour absorber les pertes liées aux travaux de restructuration. Les jours précédant le week-end des 18 et 19 mars, la confiance dans le Credit Suisse s'est érodée à tel point qu'une nouvelle augmentation de capital ou un assainissement n'aurait certainement pas suffi à la restaurer.

Le quatrième scénario, vous le connaissez, est la reprise de Credit Suisse par un acteur privé, en l'occurrence par l'UBS.

Après avoir analysé ces différentes options, le Conseil fédéral, avec les acteurs concernés, a décidé de soutenir cette quatrième solution, à savoir la reprise de Credit Suisse par l'UBS. Des offres d'autres acteurs privés n'étaient pas sur la table. Cette solution a été considérée comme la plus à même de rétablir la confiance des marchés. La Confédération l'a soutenue en accordant, sous conditions, une garantie de 9 milliards de francs à UBS, afin de réduire les risques encourus par cet établissement suite à l'acquisition d'actifs issus de Credit Suisse. Dans tous les cas, UBS supporterait la première partie des éventuelles pertes à hauteur de 5 milliards de francs.

Au total, deux garanties ont été accordées par la Confédération pour un montant de 109 milliards de francs. Ces garanties n'ont pas d'incidence directe sur les finances de la Confédération. La garantie de liquidités de 100 milliards de francs envers la Banque nationale suisse n'affecterait le budget que si le Credit Suisse devait faire faillite d'une part et si, [PAGE 285] d'autre part, la masse en faillite ne devait pas suffire à rembourser le crédit malgré le privilège de faillite.

De son côté, cette garantie de 9 milliards de francs envers l'UBS ne pourra être déclenchée que si la perte finale sur le portefeuille d'actifs concernés dépasse ces 5 milliards de francs que l'UBS prend d'abord à sa charge.

Ces décisions ont été prises le dimanche 19 mars définitivement et ont été communiquées le même jour. Le lendemain, le lundi 20 mars, s'appuyant sur l'article 10 sur la loi sur les banques, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances de lui soumettre des mesures concernant les rémunérations variables pour les exercices antérieurs ainsi que pour les exercices à venir. Quelques jours plus tard, le 5 avril, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances soit de supprimer, soit de réduire de 50 pour cent, ou de 25 pour cent, toutes les rémunérations variables que Credit Suisse doit encore verser aux membres de ses trois échelons de conduite les plus élevés. Le Credit Suisse devra aussi examiner s'il est possible d'exiger la restitution des rémunérations variables qu'il a déjà versées, et il devra rendre compte des conclusions de ces examens au Département fédéral des finances et à la Finma, l'autorité fédérale de surveillance des marchés financiers.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral souhaite encore rappeler les éléments suivants. Tout d'abord, concernant l'utilisation du droit de nécessité, une faillite du Credit Suisse aurait eu des conséquences désastreuses pour le pays, pour les entreprises, pour les clients privés, mais également pour la réputation de la Suisse. Dans ces conditions, il fallait agir vite. Dans ces circonstances, le Conseil fédéral a dû recourir au droit de nécessité. C'est d'ailleurs précisément pour faire face à des situations qui menacent le pays et qui ne peuvent être évitées par d'autres moyens que ce droit a été créé. Dans ce cadre, le Conseil fédéral tient à souligner que le droit de nécessité, par définition, fait partie de notre cadre juridique et qu'il est encadré par la Constitution.

Cela implique que le Parlement se prononce ensuite sur l'ensemble des décisions prises par le Conseil fédéral sur la base de ce droit de nécessité.

Le deuxième élément que le Conseil fédéral souhaite rappeler concerne la disparition du Credit Suisse en tant qu'entité autonome. La disparition du Credit Suisse n'est pas celle de la Suisse. C'est la disparition d'une banque, d'une grande banque, mais d'une banque uniquement, ni plus ni moins. De par leur action soutenant la reprise du Credit Suisse par UBS, le Conseil fédéral ainsi que la BNS et la Finma ont contribué de manière décisive à rétablir la confiance, pas seulement celle des marchés financiers, mais aussi, et c'est le plus important, la confiance dans la capacité des institutions à jouer leur rôle. On peut le voir, celles-ci peuvent agir très vite et de manière déterminée si la situation l'exige.

Le troisième élément que le Conseil fédéral souhaite rappeler concerne la perte de confiance à l'égard du Credit Suisse. Cette perte de confiance envers le Credit Suisse ne s'est pas produite en une seule nuit. La confiance a été progressivement détruite. Détruite par des responsables qui n'ont manifestement pas été capables de tirer les leçons de la dernière crise financière, ni de prendre et d'assumer leurs responsabilités. Les conséquences de tout cela sont là, et nous les connaissons. Elles concernent aussi bien sûr les collaboratrices et les collaborateurs ainsi que leurs proches, parce qu'en effet des milliers d'emplois sont concernés, ce que le Conseil fédéral regrette profondément. Nous avons bien sûr rendu les nouveaux dirigeants d'UBS attentifs à leur responsabilité sociale en la matière et attendons d'eux qu'ils clarifient rapidement la situation dans l'intérêt de toutes les personnes concernées.

Quinze ans après la crise financière de 2008, le Conseil fédéral a dû de nouveau se résoudre à intervenir pour stabiliser une situation extrêmement difficile. Nous avons désormais pour mission de mener une large discussion politique sur les causes de la crise du Credit Suisse ainsi que sur les conséquences qu'il faut en tirer.

C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral salue la tenue de cette session extraordinaire. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a pris position sur toutes les interventions déposées depuis le 19 mars dernier par vos commissions. C'est aussi pourquoi il recommande l'acceptation au Parlement, dans les deux chambres, de tous les mandats d'examen.

Le Conseil fédéral salue le fait que le législateur se penche, dans le cadre de cette session extraordinaire, sur les adaptations législatives qui pourraient s'avérer nécessaires à l'avenir, car le législateur aura bien entendu aussi sa responsabilité à assumer lorsqu'il s'agira de décider de ces éventuelles adaptations et de veiller à créer un cadre aussi solide que possible pour éviter que ce genre de crise ne se reproduise.

Je peux vous dire que, de son côté, le Conseil fédéral va bien sûr examiner les événements de manière précise, ainsi que le dispositif réglementaire "too big to fail". L'objectif sera d'adapter ce dispositif de manière ciblée, notamment en raison de la dimension de la grande banque restante.

Nous vivons une époque où ce qui était évident ne l'est plus. De la pandémie de coronavirus à l'attaque brutale de l'Ukraine par la Russie, le monde que nous connaissons, ou que nous pensions connaître, subit de nombreuses secousses. Dans cette situation, il est d'autant plus important de préserver et de renforcer les ressources les plus chères que nous possédons: la confiance, la stabilité de nos institutions et notre sens commun des responsabilités.

Vous aurez vu que la situation sur les marchés financiers s'est calmée, mais elle n'est pas définitivement stabilisée. Notre pays ressort ébranlé par cet épisode douloureux. Dans cette situation particulière, il vaut la peine de nous rappeler les fondamentaux qui ont fait et qui font encore notre pays: la confiance, la sécurité, la fiabilité, l'équité, la liberté, la responsabilité. Nous devons tout faire non seulement pour les préserver, mais aussi pour les renforcer. C'est notre responsabilité, à nous toutes et tous.