Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2023-04-11

Wortprotokoll

Ich möchte Ihnen zunächst herzlich danken für die offene Debatte, die wichtig war. Ich danke Ihnen auch herzlich für Ihre Arbeit in den Finanzkommissionen beider Räte, die das Geschäft - also wir sprechen eigentlich über den Verpflichtungskredit - vorbereitet haben. Ich danke aber auch der FinDel, die Verantwortung übernommen hat. Das war nicht ganz einfach. Sie war an diesem Sonntag in einer ähnlichen Situation wie der Bundesrat und musste entscheiden, welches Übel das geringere ist.

Ich habe Ihrer Debatte verschiedene Gefühle entnommen. Ich kann die Gemütslage gut nachvollziehen; ich habe Wut gehört, ich habe Frustration gehört, teilweise auch etwas Ratlosigkeit. Ich muss Ihnen ganz offen sagen: So ist es mir auch gegangen. Ich schlug mir die Nächte um die Ohren und musste mich manchmal angesichts des Gegenübers schon fragen: Kommt man wirklich noch zu einer Lösung? Kommt man tatsächlich noch zum Ziel?

Meine persönliche Überzeugung und mein persönlicher Antrieb, also meine Motivation, waren, Schaden von diesem Land abzuwenden. Auch der Bundesrat hatte nur diese eine Motivation an diesem Sonntag, als wir entschieden haben, volkswirtschaftliche Schäden für die gesamte Wirtschaft, aber auch für den Finanzplatz - auch international - abzuwenden. Ich glaube, das muss man im Kopf behalten, wenn man über vieles redet. Ich kann auch die Kritik verstehen. Aber wir leben nicht in der besten aller möglichen Welten; wir hatten nicht einfach drei, vier Monate Zeit für eine Vernehmlassung und konnten irgendetwas vorbereiten und alle konsultieren, sondern wir waren in einer Situation, in der wir innerhalb von drei bis vier Tagen den Finanzplatz und unsere Volkswirtschaft stabilisieren mussten. Wir hatten nicht die Zeit, darüber nachzudenken, wie es jetzt in einer besseren Welt wäre.

Frau Thorens Goumaz und einige andere von Ihnen haben darauf hingewiesen, wie es zur ganzen Situation gekommen ist; das war ein schleichender Prozess. Wir haben es gehört: Die CS kämpft seit Jahren mit Problemen, mit wiederkehrenden Verlusten, mit Managementwechseln. Es gab verschiedene Führungen, es gab diese Skandale Greensill und Archegos, diese Steuerbetrugsgeschichte in den USA - all das [PAGE 308] hat natürlich die Spirale in Bewegung gesetzt, am Anfang zwar langsam, aber sie ist in Bewegung gekommen.

Ich bin froh, hat Herr Ständerat Schmid jetzt gerade noch darauf hingewiesen: Am 9. Februar, wenn ich mich nicht irre, wollte die Credit Suisse ihren Geschäftsbericht veröffentlichen. Die United States Securities and Exchange Commission, die amerikanische Börsenaufsicht, hat das verhindert - das hat es noch nie gegeben. Warum? "Material weakness" - weil die Risikokontrolle, also die Kontrollmechanismen, zu schwach war. Das wurde durch die Prüfgesellschaft danach auch bestätigt. Wir hatten hier also schon einen Patienten, der wahrscheinlich irgendwie chronisch von etwas befallen war. Ich denke, es waren auch kulturelle Fragen. Es war eine Frage des Risikos, das man eingegangen ist, und offensichtlich ist es auch kommunikativ nicht gelungen, diesen Turnaround, diese Restrukturierung glaubwürdig rüberzubringen. Die CS hatte diese Restrukturierung ja im Sommer 2022 bekannt gegeben.

Nun, viele von Ihnen haben eine Frage gestellt, die ich auch sofort gestellt habe, als ich angefangen habe, im Finanzdepartement zu arbeiten. Zwei Tage nach meinem Arbeitsbeginn hatten wir eine Sitzung des Lenkungsgremiums. Die Nationalbank ist dort dabei, und auch die Finma ist dabei. Ich habe dort die Frage gestellt, die ich jetzt hier auch gehört habe: Wann ist der Zeitpunkt da? Wann ist der richtige Zeitpunkt da, dass die Aufsicht tatsächlich eingreifen kann? Ich komme noch darauf zurück.

Die Credit Suisse hat nach Angaben der Nationalbank und auch der Finanzmarktaufsicht tatsächlich die minimalen Kapital- und Liquiditätsanforderungen erfüllt, aber sie konnte das Vertrauen nicht mehr herstellen. Das ist für eine so grosse Bank ein aussergewöhnlicher Fall, den wir hier gesehen haben. Im Januar und Februar hat sich die Lage etwas beruhigt, nachdem letztes Jahr im vierten Quartal 138 Milliarden Franken abgeflossen waren; Sie können sich daran erinnern. Deshalb antworte ich auf die Frage, ob sich der Bundesrat auch schon damit befasst hat, mit einem Ja. Mein Vorgänger Ueli Maurer hat natürlich informiert. Der Bundesrat war auch alarmiert ob dieser Liquiditätsabflüsse, aber diese Blutung konnte etwas gestoppt werden. Die Abflüsse waren im Januar und Februar nicht mehr dramatisch, und eigentlich haben alle gehofft, dass diese Bank das beste Szenario erfüllen könnte, nämlich dass sie es aus eigener Kraft schafft. Die Restrukturierung, der Weiterbestand der Credit Suisse wäre die beste Lösung gewesen.

Doch dann hat sich die Lage dramatisch verändert, und zwar mit einer - verstehen Sie mich nicht falsch - eigentlich läppischen Bankenkrise. Regionalbanken in den USA, wie die Silicon Valley Bank und andere, sind untergegangen. Sie wurden nicht gerettet, aber der Staat garantierte die Einlagensicherung. Das hat international Zweifel gesät am Finanzmarktsystem, und zwar in einem Umfeld, das wurde auch gesagt, in dem das Geld eben lange billig war: Man hat Kredite mit null Risiko vergeben können, und jetzt plötzlich steigen die Zinsen. Das ist für die Schweiz keine so dramatische Situation, aber in Bezug auf die USA reden wir hier über etwas ganz anderes.

Das Federal Reserve System (Fed) hat die Wahl zwischen der Stabilisierung des Finanzmarkts einerseits und dem Unterfangen andererseits, im Rahmen der Inflationsbekämpfung etwas für die Bürgerinnen und Bürger zu tun. Das sind die zwei Seiten, und das Fed hat sich für die Inflationsbekämpfung entschieden, was für diese Banken zum Problem geworden ist. Das wird uns noch erhalten bleiben, Herr Ständerat Schmid hat es erwähnt: Dieser Nährboden für Zweifel wird heute und morgen nicht ganz weg sein. Das bedeutet natürlich auch eine gewisse Instabilität dieser Finanzmärkte.

Noch einmal zurück zu diesem 15. März: Die Lage hat sich zwei, drei Tage nach dem Konkurs der Silicon Valley Bank und anderer Banken dramatisch verändert. Der Finma, der Nationalbank und auch dem Bundesrat wurde eigentlich am 15. März klar, dass die Credit Suisse ohne drastische Massnahmen den 20. März nicht mehr überleben würde und dass ein ungeordneter Konkurs drohte. Am späteren Nachmittag des Mittwochs hat auch der grösste Investor der Credit Suisse, die Saudi National Bank, gesagt, sie sei nicht bereit, weiter zu investieren. Das hat natürlich die Talfahrt noch einmal beschleunigt.

Sie können sich erinnern, das wurde auch kritisiert: Am Abend des 15. März haben die SNB und die Finma ein unterstützendes Statement publiziert, in dem sie gesagt haben, die Credit Suisse erfülle die Liquiditäts- und Kapitalerfordernisse weiterhin. Die SNB hat dann der Credit Suisse eine ausserordentliche Liquiditätshilfe von 50 Milliarden Franken zur Verfügung gestellt. Die Erfordernisse nach der Too-big-to-fail-Gesetzgebung waren erfüllt, und trotzdem hat das, aufgrund aller Ereignisse kumuliert, dermassen an Fahrt aufgenommen. Diese ausserordentliche Liquiditätshilfe der SNB, also die Emergency Liquidity Assistance (ELA), war notwendig, damit sich die CS ins Wochenende retten konnte. Das war auch das Ziel des Bundesrates. Die ELA ist keine Staatshilfe; die ELA gibt es, sie ist im ordentlichen Recht vorgesehen. Systemrelevante Banken können diese Liquiditätshilfe beziehen, es ist in der Schweiz meines Wissens einfach noch nie vorgekommen. Auf anderen Finanzplätzen passiert das zuweilen. Das kann dann relativ diskret sein. Wenn es nicht diskret ist, schürt das natürlich wiederum die Verunsicherung.

Am Tag darauf, am 16. März, hat der Bundesrat zwei Beschlüsse gefasst und mit einer Notverordnung in Kraft gesetzt. Diese Beschlüsse hatten den Zweck, die Liquiditätshilfe der SNB zu vergrössern. Für diejenigen, die jetzt gesagt haben, die SNB hätte das machen müssen: 50 Milliarden Franken waren alles, was die SNB zur Verfügung hatte. Das ist nicht wahnsinnig viel. Bei einem einsetzenden Bankrun geht es dann relativ schnell, darauf können Sie Wetten abschliessen. Es war also absehbar, dass die Credit Suisse mehr Liquidität als diese 50 Milliarden Franken benötigen würde.

Wir haben am 16. März also zwei Dinge beschlossen:

1. eine rechtliche Grundlage, damit die Nationalbank der CS ergänzende Liquiditätshilfen gewähren kann, die sogenannte ELA plus, nicht gegen erstklassige Sicherheiten, sondern gegen ein Konkursprivileg. Damit konnte die Nationalbank eine Liquiditätshilfe von 100 Milliarden Franken gewähren;

2. die rechtliche Grundlage, um der SNB eine Ausfallgarantie für weitere Liquiditätsdarlehen in der Höhe von 100 Milliarden Franken inklusive Konkursprivileg zu gewähren. Das brauchte die Zustimmung der FinDel zu einem Verpflichtungskredit. Diese erfolgte am Sonntag, den 19. März.

Allen Beteiligten war aber auch klar, dass die Liquidität allein nicht reichen würde. Wenn man geglaubt hat, ELA, ELA plus und der Public Liquidity Backstop würden reichen, damit gehe es in der nächsten Woche dann schon weiter - so wäre es gerade nicht gewesen. Auch 200 Milliarden Franken hätten konsumiert werden können. Ich darf Ihnen ja nicht sagen, wie viel Liquidität abgezogen wurde. Aber es wurde Liquidität abgezogen, noch am Wochenende, vor dem 20. März. Das geschah nicht nur, weil die CS per se Liquidität brauchte, sondern weil von den Gegenparteien Garantien gefordert wurden. Die anderen Banken wollten mit der CS ohne Garantien nicht mehr geschäften. Das muss man hier auch berücksichtigen.

Es ist vielleicht irrational, aber es ist einfach so, dass diese Bank wegen dem fehlenden Vertrauen nicht mehr überlebensfähig war. Wenn man sich vergegenwärtigt, dass die Credit Suisse eine systemrelevante Bank ist, dann weiss man, dass das Konsequenzen hat. Sie ist eben nicht nur eine sogenannte "systemically important bank" (SIB), eine systemrelevante Bank, sondern eine "globally systemically important bank" (G-SIB), eine global systemrelevante Bank, eine der dreissig grössten Banken weltweit, dies mit allen Vernetzungen und allen Konsequenzen. Ein ungeordneter Konkurs hätte wirklich gravierende Folgen gehabt.

Herr Ständerat Hegglin hat darauf hingewiesen: Was wäre passiert, wenn man die Sache einfach hätte laufenlassen? Dann wäre mutmasslich der Zahlungsverkehr am Montag zusammengebrochen, die Löhne hätten nicht bezahlt werden können, von den KMU hätten keine Kredite bezogen werden können. Das wäre gravierend gewesen. Herr Ständerat Hefti hat ja zu Recht gesagt: Wer kein Radio gehört und keine Medien konsumiert hat, hat das nicht gemerkt. Immerhin ist die [PAGE 309] Stabilisierung gelungen; am Montagmorgen ist die Bank offen gewesen, die Leute haben gearbeitet, und man hat keine solchen Ausfallerscheinungen gehabt.

Herr Ständerat Schmid hat vorhin darauf hingewiesen: Es bestand natürlich auch eine weltweite Ansteckungsgefahr. Dessen musste man sich auch bewusst sein. Es bestand eine Ansteckungsgefahr für den Schweizer Finanzplatz. Das war auch der Grund, warum die UBS bereit war, diese Wette und dieses Risiko einzugehen, denn sie hätte bei einem ungeordneten Konkurs auch Schäden erlitten. Weltweit - das muss ich Ihnen sagen - war die Angst wirklich gross, dass durch einen ungeordneten Konkurs der Credit Suisse eine Finanzkrise und damit vielleicht auch eine Wirtschaftskrise ausgelöst würde, und das in der gegenwärtigen Situation. Wir haben seit über einem Jahr diesen schrecklichen Krieg in der Ukraine, mit allen geopolitischen Verwerfungen. Wir haben auch steigende Energiepreise, eine starke Inflation. Die Inflation mit all ihren Auswirkungen wird durch die Zentralbanken bekämpft. Es war deshalb klar, dass der Bundesrat am Wochenende vom 18./19. März ein Gesamtpaket schnüren musste, um die neue Liquiditätshilfe zusammen mit einer Massnahme kommunizieren zu können. Nur so konnte man, wenn überhaupt - wir konnten nicht sicher sein, dass die gefundene Lösung funktioniert -, die Lage in der Schweiz und auch international stabilisieren.

Es wurde jetzt auch in diesem Rat etwas über die Alternativen gesprochen. Ich möchte, so kurz ich kann, darauf eingehen: Die gewählte Lösung, der Verkauf der Credit Suisse, ist ein Szenario, das im Lenkungsgremium Finanzkrise schon länger vorbereitet wurde. Im Vordergrund stand die Übernahme durch die UBS - und es war dann auch die UBS, es gab keine anderen Interessenten - mit staatlicher Liquiditätshilfe und Abfederung. Das ist eine marktnahe Lösung mit staatlichen Krücken, wenn man so will, oder mit staatlicher Unterstützung.

Die Gespräche zwischen den Banken begannen am Mittwochabend, dem 15. März. Es war keine Zwangsheirat, es war eine Vernunftehe, ich würde es so sagen. Denn auch die UBS - ich habe es vorhin gesagt - hat gemerkt, was für sie auf dem Spiel steht. Natürlich gibt es Chancen, wir haben es gehört. Es gibt natürlich gute Teile in dieser CS, die man auch gut verwerten kann. Aber die UBS hat hier auch ein Risiko übernommen: Risiken in der Bilanz und auch rechtliche Risiken.

Ein zweites Szenario war die Übernahme der gesamten Credit-Suisse-Gruppe durch den Bund, mit allen Risiken, auch "temporary public ownership" (TPO) genannt. Dies wäre gestützt auf eine Verordnung unter Notrecht und auch mit zusätzlicher staatlicher Liquiditätsabsicherung geschehen; ich würde behaupten, das wäre mehr gewesen, als man jetzt hier gewährt hat. Der Bund, die Eidgenossenschaft respektive wir wären jetzt miteinander Eigentümer einer global tätigen systemrelevanten Grossbank. Wir hätten alle Risiken in der Bilanz übernommen, und wir hätten alle Rechtsrisiken der Credit Suisse übernommen. Im amerikanischen Senat ist ja jetzt gerade wieder diese Steuerfrage an die Oberfläche gekommen. Plötzlich hätten wir dann noch einen Steuerstreit mit den USA gehabt, weil wir ja dann Eigner dieser Bank gewesen wären.

Herr Sommaruga hat die Übernahme der CS mit der Rettung der UBS verglichen. Nein, das ist eben nicht so. Bei der UBS-Rettung hat der Bund nicht die ganze UBS übernommen. Der Bund goss klar erkennbare und abtrennbare Risiken auf der Aktivseite der Bilanz in einen Stabilisierungsfonds, der von der Nationalbank kontrolliert wurde. Es war nie die Rede davon, die UBS total zu verstaatlichen. Stellen Sie sich vor, fünfzehn Jahre nach der Banken- und Finanzkrise wäre die beste Lösung gewesen, dass der Bund die CS verstaatlicht und alle Risiken übernimmt. Damit hätten wir dann also wirklich den Bergpreis gewonnen.

Die Too-big-to-fail-Gesetzgebung wollte ermöglichen, dass man eine gewisse Abwicklung unter gewissen Umständen - ich komme noch darauf zu sprechen - machen kann. Bei diesem TPO hätte der Bund einerseits grosse Risiken für sich und die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler übernommen; dies wäre einmal abgesehen davon geschehen, dass es einige Fälle gibt, in denen man eine solche Bank nicht mehr losgeworden ist. Andererseits waren wir auch nicht sicher, dass das die Märkte beruhigen würde. Glauben Sie wirklich, dass man geglaubt hätte, dass wir diese Restrukturierung durchführen können, wenn wir da plötzlich Eigner einer Grossbank gewesen wären, die wir hätten betreiben sollen? Das wäre relativ schwierig gewesen.

Dann zum Szenario des Versuchs einer Sanierung der ganzen Credit-Suisse-Gruppe mit einem noch nie durchgeführten Bail-in: Jetzt wird die AT1-Verwertung kritisiert. Einen Bail-in hat es weltweit noch nie gegeben, das heisst, alle Aktionäre und viele Fremdkapitalgeber hätten alles abschreiben müssen, also nicht nur dieses Kernkapital - das wäre die[NB]Sanierung gewesen. Man hätte auch hier zusätzlich Liquidität geben müssen, und man hätte auch Rechtsrisiken gehabt.

Dann zum Szenario eines Konkurses der Credit Suisse: Hier hätten alle Aktionäre, Fremdkapitalgeber und Kundinnen und Kunden, auch ausserhalb der Schweizer Einheit, mit Verlusten rechnen müssen. Mit einem Notfallplan hätte man versuchen können, die Schweizer Einheit abzuspalten und zu retten. Es fragt sich, ob das dann funktioniert hätte und welche Rechtsrisiken man hier gehabt hätte. Wir wären dann wahrscheinlich nicht umhingekommen, diese Schweizer Bank zu kaufen. Dafür hätte man auch Geld einsetzen müssen.

Ich komme hier zuerst zu den Fragen von Frau Mazzone und Frau Z'graggen betreffend den richtigen Zeitpunkt. Die Finma kann eine Sanierung verfügen, wenn eine Insolvenz droht. Das kann sie tun, aber diesen Fall hatten wir nicht, dessen muss man sich einfach bewusst sein. Dieser Public Liquidity Backstop kommt zum Tragen, wenn eine Bank schon ELA gezogen hat. Die Bank muss also bei der Nationalbank ELA beantragen, und wenn das nicht reicht, kommt der Public Liquidity Backstop. Wer hat die Verantwortung, diese Liquidität zu beantragen? Nicht die Aufsichtsbehörde, nicht die Nationalbank - die Bank selber muss es eben beurteilen, und die Credit Suisse hat das am 15. März getan. Das war der erste Schritt. Aber stellen Sie sich vor: Wenn die Finma einfach eine Sanierung angeordnet hätte, dann hätte es auch Staatshaftungsfragen gegeben - bei einer Bank, die nicht insolvent ist. Das war nicht ganz einfach.

Sie sehen also, alle Optionen, auch diejenige, die wir gewählt haben, haben Auswirkungen, Risiken, und, ich habe es gesagt, auch die Übernahme durch die UBS bringt Kosten, weil Bedingungen zu erfüllen waren. Man musste die Übernahme auch etwas erleichtern, und die Bedingungen mussten wir in kurzer Zeit erfüllen. Diese Kosten sind namentlich die 9 Milliarden Franken für eine Garantie, falls die Verluste auf einem bestimmten Portfolio 5 Milliarden Franken übersteigen. Es gibt auch Rechtsrisiken wegen Aktionären und bestimmten Gläubigern, den Haltern von AT1-Anleihen.

Ich möchte hier noch etwas sagen; ich glaube, Herr Germann und auch Herr Stöckli haben hierzu Fragen gestellt. Was bedeutet AT1? AT1 ist ein Instrument, das nach der Finanzkrise geschaffen wurde. Das sind Hochrisikoanleihen, die geschaffen wurden, um allenfalls das Kernkapital zu erhöhen, wenn Not am Mann ist - ich sage es jetzt einmal so. Diese Anleihen haben 9 Prozent abgeworfen, und das in einer Periode, in der es nirgends Zinsen gab. Man kauft also in einer solchen Zeit solche Anleihen, die 9 Prozent abwerfen, und im Prospekt dieser Anleihen steht: Wenn es eine direkte oder indirekte staatliche Hilfe gibt, können sie verwertet werden - das steht im Prospekt drin -, und das hat die Finma gemacht.

Was stimmt, ist, dass die Kaskade umgekehrt wurde. Im Fall einer Liquidation wird das Geld zuerst von den Aktionären und dann von den Anleihe-Haltern genommen. Aber wir hatten ja keine Liquidation, und zur Abgeltung der Restrukturierungskosten brauchte es ein gewisses Kapital, und das sind nicht 16 Milliarden, der Marktwert lag noch bei 5 Milliarden Franken.

Hier gibt es gewisse Rechtsrisiken. Es ist möglich, dass es Klagen gibt. Gibt es Klagen gegen die Finma? Diese Frage hat Herr Stöckli gestellt. Das EFD wird sich darauf vorbereiten. Aber ich muss nochmals sagen: Die Bedingungen für den Kauf dieser Anleihen waren bekannt. Diese Vollkasko-Mentalität kann ich auch nicht ganz nachvollziehen. Wenn [PAGE 310] Sie 9 Prozent Rendite haben, haben Sie auch ein Risiko. Ich glaube, da braucht es nicht einmal das Kleingedruckte.

Die Risiken, die Finanzrisiken und die Rechtsrisiken, wären also bei allen Varianten vorhanden und grösser gewesen, nicht nur nach der Beurteilung des Bundesrates, sondern auch nach der Beurteilung der Nationalbank und der Finma.

Wir haben am Schluss in der Abwägung aller Lösungen die gewählte als die unter den gegebenen Umständen beste Lösung betrachtet, weil sie noch kritischere Auswirkungen auf die Volkswirtschaft, die Steuerzahlenden, das globale Finanzsystem verhindert hat. Es ist trotz staatlicher Abfederung im Grundsatz doch noch eine Lösung, bei der sich ein Marktteilnehmer mitbeteiligt hat; das muss man auch sehen. Die Risiken, die wir bei anderen Lösungen übernommen hätten, wären gross gewesen, ohne dass wir hätten sicher sein können - im Gegenteil, wir waren eben unsicher -, dass sie die stabilisierende Wirkung tatsächlich gehabt hätten.

Die anderen Szenarien, ich habe es gesagt, Sanierung und Konkurs, hätten nach unserem Dafürhalten eine Finanzkrise national, wenn nicht sogar auch international zur Folge gehabt, mit allen Auswirkungen auf unsere Volkswirtschaft. Ich weiss nicht mehr, wer es gesagt hat - ich glaube fast, Herr Rieder, aber ich bin nicht sicher, ich möchte Ihnen nicht etwas zuschreiben. Jemand hat gesagt: Man darf nicht nur den Markt anschauen, man muss auch die Bürgerinnen und Bürger anschauen. Oder hat das Herr Zanetti gesagt? Auf jeden Fall, schauen Sie: Für einmal haben sich die Interessen an einer Stabilisierung des Systems mit den Interessen der Bürger und Bürgerinnen gedeckt. Denn noch einmal: Wenn wir einen Konkurs oder auch eine Abwicklung der CS gehabt hätten, dann hätten wir grössere volkswirtschaftliche Verwerfungen gehabt, die eben gerade die kleinen Leute getroffen hätten. Wenn Sie am Montagmorgen dann nicht mehr Zugang zu Ihrem Guthaben haben und die Löhne nicht mehr bezahlt werden können - das ist nicht unbedingt sehr lustig.

Ich komme zum Kern der Vorlage, nämlich den zwei dringlichen Verpflichtungskrediten. Die Finanzdelegation hat den Verpflichtungskrediten im Dringlichkeitsverfahren zugestimmt. Die rechtliche Grundlage dafür ist die Notverordnung des Bundesrates vom 16. respektive 19. März 2023. Dazu kommt noch ein Nachtragskredit von 5 Millionen Franken. Dabei geht es um den Umsetzungs- und Aufarbeitungsaufwand im EFD; es geht auch darum, dass wir die entsprechenden Experten, beispielsweise für die Bewertung der Aktiven in diesem Portfolio, engagieren können.

Die Ausfallgarantie für die Liquiditätshilfedarlehen der SNB an die Credit Suisse beläuft sich auf 100 Milliarden Franken. Die Ausfallgarantie des Bundesrates gibt der SNB die notwendige Sicherheit, damit sie der Credit Suisse weitere Liquiditätshilfedarlehen gewähren kann, denn die SNB kann Liquiditätshilfedarlehen - ich habe das bereits erwähnt - gemäss Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe e des Nationalbankgesetzes nur gegen sichere Garantien, gegen Sicherheiten zur Verfügung stellen. Es geht beim Verpflichtungskredit also um eine Verpflichtung, die der Bund gegenüber der SNB eingeht. Die Ausfallgarantie entspricht dem sogenannten Public Liquidity Backstop. Das ist ein Too-big-to-fail-Element, das in der Schweizer Gesetzgebung bislang fehlt. Der Bundesrat hat im März 2022 das Finanzdepartement beauftragt, bis im Sommer 2023 dazu eine Vernehmlassungsvorlage auszuarbeiten. Deshalb gab es dazu Vorarbeiten, als man das mit Notrecht beantragen musste.

Durch die Gewährung der Ausfallgarantie entstehen unmittelbar keine finanziellen Auswirkungen für den Bund. Die Garantie wird erst beansprucht, falls auf den von der SNB gewährten Liquiditätshilfedarlehen tatsächlich ein Ausfall entsteht. Wichtig ist an dieser Stelle aber noch zu sagen - es wurde in der Debatte zwar nicht erwähnt -, dass diese Garantie nichts mit der angespannten Finanzlage des Bundes zu tun hat. Wir haben im Voranschlag 2024 und in den Finanzplänen für die Folgejahre mit oder ohne Credit Suisse einen Bereinigungsbedarf. Wenn hier tatsächlich Geld fliessen müsste, dann würde das ausserordentlich verbucht werden.

Wann könnte das der Fall sein? Ein solcher Ausfall würde im unwahrscheinlichen Fall entstehen, wenn die Credit Suisse trotz Übernahme in Konkurs gehen würde, wenn das System jetzt also destabilisiert würde, oder wenn die Übernahme durch die UBS nicht funktionieren oder gestört würde. Aber selbst in diesem Szenario würde die SNB nur dann einen Verlust erleiden, wenn der Erlös aus der Konkursmasse nicht genügen würde, um die ausstehenden Forderungen der SNB zu decken. Durch die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS wird dieses Risiko nochmals deutlich kleiner. Wir haben hier eine robuste Bank, eine resiliente Bank, die in der Lage ist, eine Bank zu führen und die Risiken zu übernehmen. Das Risiko, dass hier ein Ausfall entsteht, ist mit der Übernahme durch die UBS natürlich deutlich kleiner geworden.

Das potenzielle Verlustrisiko wurde bereits vor einem Jahr im Rahmen der Arbeiten zum Public Liquidity Backstop abgeschätzt. Anhand von groben Szenarien wurde simuliert, wie hoch im Stressszenario der mögliche Ausfall für den Bund sein könnte, wenn 100 Milliarden Franken an Liquiditätshilfe gewährt würden. Man kam damals zum Ergebnis, dass es unwahrscheinlich ist, dass der Bund der SNB einen hohen Ausfall decken müsste. Aber auch in diesem unwahrscheinlichen Fall ist der Bundesrat der Auffassung, dass die finanziellen Risiken für den Bund vertretbar sind. Wir haben auch hier ein Konkursprivileg, und wir hatten Kundenguthaben der CS von 500 Milliarden Franken. Wenn es also zu einem Konkurs kommt, werden zuerst diese verwertet. Dann kommt die SNB mit ihrer gewährten Liquidität zum Zuge und dann der Bund mit seiner garantierten Liquidität. Das heisst also, dass man hier in Abwägung aller Risiken einer Übernahmesituation zum Schluss gekommen ist, dass das Verlustrisiko aufgrund der Bilanzsituation der Credit Suisse doch überschaubar ist.

Dem Bund entstehen aus dem Liquiditätshilfedarlehen mit Ausfallgarantie auch Einnahmen. Hierzu haben wir auch Fragen von Herrn Zanetti. Der Bund erhält eine Bereitstellungsprämie von 0,25 Prozent pro Jahr auf der Höhe der gesamten Ausfallgarantie, d. h. 250 Millionen Franken; diese läuft seit dem 20. März. Das läuft jetzt. Die Bereitstellungsprämie wird dann bei Auflösung dieses Vertrags mit der SNB ausgeschüttet. Wir kriegen das Geld, diese 0,25 Prozent, selbstverständlich, das läuft jetzt bereits seit dem 20. März.

Dann haben wir eine Risikoprämie von 1,5 Prozent auf dem Betrag der jeweils ausstehenden Liquiditätshilfedarlehen. Das heisst, dort bezahlt die CS, wenn sie Liquidität bezieht, die 1,5 Prozent für die Höhe und die Dauer der Liquidität. Ich kann hier noch nichts Konkretes sagen; es ist etwas unvorsichtig, über die Liquidität der CS zu sprechen. Aber ich kann Ihnen immerhin sagen, dass bereits Liquidität zurückgeflossen ist.

Dann haben wir den Verpflichtungskredit Ausfallgarantie für Liquiditätshilfedarlehen der SNB an die Credit Suisse. Das ist der zweite Verpflichtungskredit. Das ist eine Garantie zur Verlustabsicherung an die UBS im Umfang von 9 Milliarden Franken. Der Bund erleichtert damit die Übernahme der CS, indem er mögliche Verluste aus dem Verkauf von Portfolios, insbesondere Wertschriften, übernimmt, die nicht zum Geschäft der UBS passen. Es geht also nicht einfach um Ramschpapiere, sondern um ein Portfolio, das die UBS so nicht anlegen würde. Deshalb gibt es auch hier kaum Synergien zum Geschäft der UBS. Die erste Verlusttranche, die ersten 5 Milliarden Franken, würde in jedem Fall die UBS tragen.

Mit der Fusion übernimmt die UBS von der Credit Suisse neben werthaltigen Aktiven eben auch hier ein Portfolio mit Vermögenswerten, die schwierig einzuschätzen sind. Es war schwierig, dies im Rahmen der Due-Diligence-Prüfung innert 48 Stunden klar zu bewerten. Die UBS trägt in jedem Fall die ersten 5 Milliarden Franken der Verluste. In der Second-Loss-Position, im zweiten Rang, wäre dann der Bund. Der Bund hat sich aber zu nicht mehr verpflichtet als zu diesen 9 Milliarden Franken. Wenn man darüber hinausgehen wollte, müsste man mit der UBS darüber sprechen.

Dann haben wir gesagt, wir wollen selbstverständlich auch eine Gewinnbeteiligung haben. Denn es ist durchaus möglich, dass auf diesen Positionen Gewinne anfallen. Man kann sie aber nicht von heute auf morgen veräussern. Wenn man [PAGE 311] diese ohne Verlust veräussern will - und das ist auch das Interesse der UBS -, dann muss man das sorgfältig machen.

Die Auszahlung der Garantie zur Verlustabsicherung ist an strenge Voraussetzungen geknüpft, die kumulativ erfüllt werden müssen, bevor die Garantie des Bundes beansprucht werden kann. In einem ersten Schritt müssen alle abzuwickelnden Aktiven der Credit Suisse definitiv verwertet worden sein. Erst dann kann festgestellt werden, ob der UBS ein Verlust durch die Übernahme der Credit Suisse entstanden ist. Danach trägt die UBS die Verluste bis zu einer Höhe von 5 Milliarden Franken, und dann käme der Bund an die Reihe.

Ich habe es gesagt, der Bund hat sich bisher lediglich zu einer Garantie in der Höhe von 9 Milliarden Franken verpflichtet. Wenn es mehr sein müsste, dann müssten Sie als Ständerat und der Nationalrat zustimmen. Auch bei der Garantie an die UBS entstehen für den Bund keine finanziellen Auswirkungen. Diese würden entstehen, wenn dieses Geld tatsächlich beansprucht werden müsste, was dann ausserordentlich verbucht würde.

Herr Stöckli hat hier noch eine Frage gestellt. Wir sind jetzt im Gespräch mit der UBS über diesen Garantievertrag, den gibt es noch nicht. Es ist gerade der Sinn, dass man bei diesem Garantievertrag die Aktiven, über die man spricht, genau anschaut. Sie müssen bewertet werden. Dazu brauchen wir Spezialisten, die das Geschäft verstehen, damit wir den Schaden, die Risiken für den Bund so gering wie möglich halten können. Diese Arbeiten sind also im Gange.

Beide Verpflichtungskredite ermöglichen eine Ausfallgarantie bzw. eine Garantie zur Verlustabsicherung, wobei die Garantie an die SNB - das darf man nicht vergessen - mit einem Konkursprivileg unterlegt ist. Beide Verpflichtungskredite waren dringlich. Ein zeitlicher Aufschub war nicht möglich, weil sonst ein ungeordneter Konkurs der CS drohte. Der Bundesrat hat sie deshalb im Dringlichkeitsverfahren der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte beantragt.

Ich habe es erwähnt und möchte es nochmals sagen: Beide Garantien haben unmittelbar keine finanziellen Konsequenzen für den Bund. Eine Belastung des ausserordentlichen Haushalts würde entstehen, wenn diese Garantien tatsächlich materialisiert würden. Das heisst, die CS müsste in Konkurs geraten und die SNB müsste auf den abgesicherten Darlehen trotz Konkursprivileg einen Verlust erleiden. Eine Wahrscheinlichkeit wäre es auch - ich habe es gesagt -, wenn die Übernahme durch die UBS jetzt aus irgendwelchen Gründen scheitern würde.

Dann zum Nachtragskredit "Departementaler Ressourcenpool" über 5 Millionen Franken, ich habe ihn bereits erwähnt: Wir brauchen diese Mittel für die Strukturierung, für die Verhandlung der Garantie zur Verlustsicherung mit der UBS sowie für die verschiedenen Experten, die wir für die Too-big-to-fail-Regulierung beiziehen.

Nun zu den nächsten Schritten, ich komme langsam zum Schluss. Ich entschuldige mich, aber Sie haben zu Recht viele Fragen gestellt. Für uns, für den Bundesrat, steht nun im Zentrum, dass diese Übernahme ohne Verwerfungen gelingt, dass die Stabilität gewährleistet ist. Wir haben im Moment ein Etappenziel erreicht. Aber das "closing" ist nicht erfolgt; das "signing" ist am 19. März erfolgt, aber nicht das "closing". Der Bundesrat ist klar der Meinung, dass die Stabilisierung und das Gelingen der Übernahme im Interesse aller ist: im Interesse der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, der Kundinnen und Kunden, der Steuerzahlenden, unserer gesamten Volkswirtschaft. Ich danke Ihnen, wenn Sie mithelfen, dass diese Stabilität gewährleistet werden kann.

Für den Bundesrat ist auch klar, dass die Vorkommnisse, die Geschehnisse rund um die Credit Suisse eine Aufarbeitung brauchen. Es wurde von Herrn Stark erwähnt: Basierend auf Artikel 52 des Bankengesetzes muss der Bundesrat ohnehin alle zwei Jahre einen Bericht über die Too-big-to-fail-Regulierung machen. Unter den aktuellen Umständen soll dieser etwas später folgen. Er soll aber grundsätzlich ausfallen, er soll auch Ausführungen zu den Vorschlägen, zu den Lehren, zur regulatorischen Aufarbeitung und natürlich auch zu den Postulaten enthalten, die heute wahrscheinlich überwiesen werden. Wir wollen zudem auch das Postulat Andrey 21.3893, "Schlanke Werkzeuge, um höchste Finanzmarktkader besser in die Pflicht zu nehmen", integrieren. Deshalb - es ist kein Missverständnis, Herr Stark - haben wir gesagt, der Bericht folge innert Jahresfrist. Das Ganze muss auch international koordiniert werden. Wir sprechen hier nicht von einer Schweizer Gesetzgebung, sondern es gibt auch die Bestimmungen von Basel III und das Financial Stability Board. Wir haben aber gesagt, Herr Stark - das war in der WAK -, dass wir vierteljährlich über die entsprechenden Schritte Bericht erstatten werden. Ich glaube, das ist vertretbar.

Es ist auch vertretbar, dass man es, wenn man es macht, sorgfältig macht. Wir haben intern ja auch Fristen, die zum Teil unmöglich sind, muss ich Ihnen sagen. Wir werden Ende Jahr in die Ämterkonsultation gehen. Damit Sie das wissen: Das Notrecht, das jetzt umgewandelt wird, geht schon nächste Woche in die Ämterkonsultation. Die Vorlauffristen sind also einfach von relativ langer Dauer. Darüber hinaus wird der Bundesrat innert sechs Monaten eine Botschaft zur Überführung der Notverordnung ins ordentliche Recht unterbreiten. Wir werden die Vernehmlassung jetzt dann im zweiten Quartal starten.

Ich möchte hier noch etwas betreffend Notrecht sagen. Wenn man jetzt sagt, man hätte das Fusionsgesetz beispielsweise in Bezug auf die Fusion per se ausgehebelt, dann stimmt das nicht. Die Finma kann an die Stelle der Weko treten, wenn es darum geht, den Gläubigerschutz und auch die Finanzstabilität zu sichern. Aber die Weko wird zu dieser Fusion selbstverständlich Stellung nehmen können, sie wird Empfehlungen abgeben können. Aber hier in dieser Situation hat die Finma gemäss ihrer Kompetenz agiert.

Ich bin froh, dass Ständerat Stöckli noch gesagt hat, dass dieses Notrecht gemäss Bundesgericht auch bei ökonomischen Verwerfungen und Schäden angewendet werden kann. Ich kann das nur noch einmal betonen. Wissen Sie, der Bundesrat steht nicht morgens auf und sagt sich, ja, wir könnten heute wieder einmal Notrecht beschliessen, wir haben ja sonst nichts zu tun. Das hat vielmehr mit den Krisen zu tun, die auch der Bundesrat nicht gesucht hat. Ich bin jetzt das fünfte Jahr im Amt. Das erste Jahr war più o meno normal, die folgenden zwei Jahre war Corona, und dann kamen der Krieg in der Ukraine und jetzt die Credit Suisse. Das haben wir uns nicht ausgesucht, der Bundesrat hat die Krisen nicht gemacht. Es ist ja vorausschauend, dass der Verfassunggeber - das war hier in letzter Instanz das Volk - gesehen hat, dass es einfach Momente gibt, wo letztlich der Bundesrat handeln muss, um Schäden abzuwenden. Wir sind überzeugt, dass wir das getan haben.

Dann sage ich noch etwas zur Too-big-to-fail-Thematik, weil das bei der Überführung ins ordentliche Recht sicher auch ein Thema werden wird, da die Notverordnung den Public Liquidity Backstop enthält. Diese Diskussion wird nicht ganz einfach werden. Ich sage es Ihnen - ja, wir sind nicht nur unter uns, sondern ich denke, es gibt eine ziemlich grosse Öffentlichkeit, die uns jetzt zuhört -, Sie müssen sich auch bewusst sein, dass sich viele etwas infrage gestellt fühlen. Wenn man jetzt sagt, das Instrument habe total versagt, dann stimmt das so auch nicht. Es gab Too-big-to-fail-Instrumente, die angewendet wurden. Letzten Herbst führte das dazu, dass die Credit Suisse nicht schon in Konkurs ging. Aber in diesem Fall, über den wir jetzt reden, wäre das Risiko angesichts der nervösen, instabilen Finanzmärkte einfach zu gross gewesen. Darauf muss man eine Antwort finden, auch wenn das jetzt nicht allen Damen und Herren so genehm ist, die diese Too-big-to-fail-Gesetzgebung nach bestem Wissen und Gewissen entworfen haben.

Die wollten ja etwas Gutes machen, und man wollte einen solchen Fall absichern. Aber eine Krise zeigt halt jeweils auch, was man nicht geregelt hat, respektive jede Krise zeigt auch wieder, dass es Themen gibt, die man nicht wirklich in den Griff bekommt. Überhaupt kriegt eine Gesetzgebung den Menschen und sein Verhalten sowieso nie voll in den Griff. Aber auch diese Diskussion wird man führen müssen. Ich habe die Gelegenheit dazu: Am Donnerstagmittag darf ich am Treffen des IWF und der Weltbank in Washington Auskunft geben. [PAGE 312]

Zu guter Letzt äussere ich noch einen Gedanken: Wir haben jetzt schon viel darüber gesprochen, wie eine Regelung aussehen müsste. Es wurde Verschiedenes erwähnt: Eigenkapitalquote erhöhen, Trennbankensystem einführen usw. Ich glaube, ein Punkt ist ganz wesentlich, den wir - der Bundesrat, aber auch wir gemeinsam - mit der Wirtschaft und der Gesellschaft diskutieren müssen: Was für einen Finanzplatz wollen wir? Die Schweiz hat heute einen global tätigen Finanzplatz. Wir sind zwar ein kleines Land, aber hier sind wir zusammen mit anderen Finanzplätzen wie New York, London, Singapur, Dubai usw. in der Topliga. Wenn wir sagen, wir wollen als Finanzplatz in der Topliga bleiben, wir wollen das, weil die Wirtschaft das braucht, dann müssen wir die Konsequenzen tragen. Dann müssen wir uns überlegen: Welche Konsequenzen hat das für die Nationalbank? Das Stichwort "whatever it takes" ist gefallen. Welche Konsequenzen hat das für die Aufsichtsbehörde und für die Politik? Ich denke, diese Diskussion muss man führen. Was will man tatsächlich? Wenn man in der Topliga bleiben will, wird man nicht umhinkommen, auch in Zukunft gewisse Risiken zu tragen.

Das ist, in aller Offenheit, meine Beurteilung. Das wird man nie vollständig über die Gesetzgebung in den Griff bekommen. Einige haben es gesagt, Herr Ständerat Fässler hat ja sogar seine Ausführungen unter den Titel "Menschlicher Charakter" gestellt: Es gibt einfach Dinge, die immer wieder passieren können, auch wenn Sie regulieren. Ich möchte nicht missverstanden werden: Natürlich müssen wir alles tun, um die Risiken zu beschränken. Aber wenn wir uns dazu entscheiden sollten, das zu bleiben, was wir sind, dann müssen wir auch die Konsequenzen tragen. Diese Diskussion, glaube ich, muss am Anfang stehen und nicht am Ende, wenn wir dann schon reguliert und alles entschieden haben.

Nun danke ich Ihnen für die Geduld während meinen Ausführungen, und ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und den Verpflichtungskrediten zuzustimmen.

[VS]