Gapany Johanna · Ständerat · 2023-05-31

Wortprotokoll

Avant de débuter mon rapport sur le fond, permettez-moi juste une précision sur la forme. Comme ce fut le cas l'année dernière, je vous informerai sur l'ensemble des délibérations de la Commission des finances - les présidentes et présidents des sous-commissions ne présentent plus directement leurs propres rapports. Le but ici est de garantir la transformation des informations nécessaires et de gagner du temps, bien sûr.

Ensuite, les présidentes et présidents des sous-commissions, tout comme les membres de la commission, interviendront s'ils jugent que des informations doivent être complétées. Cette introduction est, aussi, pour moi, l'occasion de vous remercier, chers collègues membres de la commission, pour votre travail et votre engagement, autant dans le[NB]cadre[NB]du[NB]traitement des comptes que pour le supplément au budget - un traitement loin d'être évident avec la situation financière actuelle, qui s'est pourtant fait avec la sérénité nécessaire.

Le contexte général n'est pas simple, pas stable; les enjeux y sont de taille, notamment pour respecter le frein à l'endettement, éviter des hausses d'impôts, et en même temps garantir des investissements nécessaires. Notre travail actuel s'apparente à un exercice d'équilibriste, en continu, et je salue le sérieux avec lequel il est fait au sein de notre commission. Merci également à notre secrétariat, car, dans un tel contexte, nous avons besoin de bonnes informations au bon moment, et nous pouvons compter dessus grâce à l'implication du secrétariat en général et de notre secrétaire de commission.

Cela étant dit, venons-en aux comptes 2022. Nous voilà à ce tournant redouté: le compte de la Confédération se solde, pour la première fois depuis 2005, par un déficit de financement ordinaire plus élevé que celui qui avait été autorisé par le frein à l'endettement.

Pour être précise, le frein à l'endettement autorisait un déficit conjoncturel de 0,3 milliard de francs. Les comptes bouclés, il s'est élevé à 1,9 milliard de francs à la fin de 2022, soit un déficit structurel de 1,6 milliard de francs.

Permettez-moi un bref instant pédagogique utile pour la suite du débat. On parle de déficit structurel au moment où les recettes ne suffisent pas à couvrir les dépenses, y compris en prenant en considération les facteurs conjoncturels correctifs. Depuis 2005, nous avons mis en place le frein à l'endettement, qui est l'instrument qui exige que les dépenses n'excèdent pas les recettes à moyen terme, c'est-à-dire sur la durée d'un cycle conjoncturel. Plus que cette fonction, le frein à l'endettement est l'instrument qui garantit que nous aurons à terme les moyens pour investir et répondre à nos besoins.

Je vous l'ai dit, nous sommes à ce tournant puisque les prescriptions en matière de frein à l'endettement ne sont plus respectées cette année. Sur le banc des coupables, on trouve d'abord les crises, crises qui se cumulent. Si la fin de la pandémie laissait espérer un effet de rattrapage, il n'a pas été à la hauteur des espoirs, notamment en raison de la guerre en Ukraine, qui a engendré une pression importante sur l'économie, avec l'augmentation du prix des matières premières, du coût de l'énergie, une pression importante aussi sur les ménages, avec la hausse de l'inflation qui est de 2,8 pour cent, toujours modérée en comparaison internationale, mais pas sans impact sur la population ni sur[NB]notre[NB]économie.[NB]On[NB]la[NB]dit[NB]modérée[NB]lorsqu'on la compare notamment à celle de la zone euro, qui est de 9,2 pour cent en 2022.

En regardant de près notre taux d'inflation, on prend conscience des raisons pour lesquelles la Suisse s'en sort bien. Il est d'ailleurs de la responsabilité du Parlement de faire en sorte que la Suisse reste parmi les pays qui s'en sortent bien et dans lesquels les crises impactent moins la population. Les raisons pour lesquelles la Suisse s'en sort bien sont multiples et certaines sont bien connues: diversité des activités économiques, infrastructures modernes, Etat qui permet de progresser, tissu d'entreprises de toutes tailles qui engendre un marché du travail robuste et donc une sécurité du travail que le taux de chômage relativement bas confirme. Il était de 2 pour cent en avril dernier, de 2,2 pour cent fin 2022, contre 3 pour cent en 2021.

Cette sécurité du travail donne aussi confiance et la consommation s'en ressent. C'est clair que c'est un plus pour l'économie, mais aussi pour les travailleurs, et le maintien du niveau de consommation garantit en même temps les recettes étatiques. On est plutôt positif en se comparant. On n'est, toutefois, pas naïf et on sait que l'on s'éloigne des prévisions au niveau économique. Cela doit être un signal qui éveille une certaine prise de conscience. La croissance est en dessous des attentes pour 2022. Elle a été de 2,1 pour cent, alors que l'évolution prévue était de 3,3 pour cent, en termes réels. En termes nominaux, on a une croissance de 5,4 pour cent, en lien avec la forte progression du renchérissement, qui a atteint, comme je viens de le dire, 2,8 pour cent. [PAGE 357]

Les indicateurs sur le marché de l'emploi ne sont, eux aussi, pas tous autant positifs que le laisse penser le faible taux de chômage. La situation est préoccupante du côté de la main-d'oeuvre, avec une pénurie qui se généralise dans toutes les branches. Cette situation peut s'avérer positive à court terme, notamment pour les salariés, mais elle est risquée à long terme, puisque des difficultés à trouver de la main-d'oeuvre dans notre pays peuvent se transformer en perte d'attractivité, à terme, puis de productivité, qui se transformeront ensuite en une détérioration du marché de l'emploi. La pénurie de main-d'oeuvre est donc une réalité pour laquelle on doit trouver des solutions, et une réalité qui préoccupe aussi notre Commission des finances.

Le cadre étant posé, j'en viens aux chiffres. Dans les grandes lignes, les dépenses ont diminué d'environ 7 milliards de francs, pour atteindre 81,2 milliards de francs. C'était 88,3 milliards de francs en 2021. Cette diminution des dépenses est à mettre sur le compte des dépenses liées à la pandémie, qui ont été moins élevées que pour les précédentes années. Des dépenses pour faire face à la pandémie ont, tout de même, été faites, puisque certains effets ne prennent pas fin si rapidement. C'est l'occasion de rappeler que les dépenses totales pour lutter contre la pandémie s'élèvent à 32,8 milliards de francs à la fin 2022, somme que le Parlement a décidé, en septembre 2022,[NB]de[NB]résorber[NB]dans[NB]un[NB]délai[NB]de[NB]trois[NB]législatures. Cela veut dire que l'on a flexibilisé temporairement le frein à l'endettement.

Si on prend l'année 2022 seulement, les dépenses en lien avec la pandémie se situent à 3,7 milliards. Vous vous en souvenez peut-être, elles étaient de 14,1 milliards en 2021. Il s'agit donc, pour l'année 2022, de montants moins élevés que ceux des autres années et la tendance va clairement vers une diminution. On constate aussi que ces montants restent conséquents et qu'ils pèsent véritablement sur le budget fédéral.

La tendance est différente pour les autres dépenses. Elles augmentent notamment pour la prévoyance sociale, pour la migration, pour la sécurité. En 2022, on s'est vu soumettre trois demandes de crédits supplémentaires pour un montant de 11,8 milliards. La guerre en Ukraine a amené à elle seule des dépenses supplémentaires de 1,2 milliard, en grande partie pour héberger des personnes à protéger. Dans les domaines courants, des suppléments se sont avérés nécessaires, notamment pour ce qui est de la formation et de la recherche, passant d'un budget de 7,5 à des dépenses de 7,9 milliards, dont 266 millions de plus pour des mesures d'atténuation en raison de la non-association de la Suisse à Horizon Europe et à l'augmentation des contributions dans le domaine des EPF. Du côté de la sécurité aussi, on passe d'un budget de 5,9 milliards à des dépenses de 6,4 milliards, soit 479 millions en plus, notamment pour des mesures dans le domaine de l'armement: pour l'acquisition de nouveaux avions et d'un système de défense sol-air. Une augmentation des dépenses découle aussi de la situation critique de l'approvisionnement énergétique, avec une augmentation de 195 millions pour des centrales de réserve et le programme Bâtiments, ainsi que 200 millions pour la redistribution du produit de la taxe CO2 et de la taxe d'incitation sur les composés organiques volatils, sans oublier les prestations internes de l'administration fédérale.

En plus de ces augmentations considérées comme ordinaires, il est utile de mentionner des dépenses extraordinaires à hauteur de 4 milliards, dont 3,3 milliards pour lutter contre la pandémie et 0,7 milliard pour l'aide aux personnes en provenance d'Ukraine.

Passons aux recettes. Elles sont inférieures de 1,8 milliard de francs par rapport au budget. Ce résultat moins élevé que prévu est à mettre sur le compte de l'impôt anticipé. Par contre, lorsque l'on compare les recettes portées au compte d'Etat 2021, on constate qu'elles ont connu une faible croissance - de 1 pour cent - et qu'elles se montent à 76,9 milliards de francs. Cette augmentation s'explique par l'élévation des recettes de la TVA, qui ont augmenté de 4,8 pour cent atteignant 24,7 milliards de francs. Cette hausse s'explique en grande partie par le produit de l'impôt sur les importations, qui a connu une progression notamment en raison de la forte inflation à l'étranger.

On ne peut bien sûr pas manquer de mentionner l'impôt fédéral direct qui, lui, augmente de 3,7 pour cent pour dépasser les 26 milliards de francs. L'impôt sur le revenu des personnes morales a augmenté de 7,1 pour cent, ce qui doit être mis sur le compte de la reprise post-COVID-19. Cette évolution confirme que les décisions prises par le Conseil fédéral, encouragées et soutenues par notre Parlement, avaient du sens et qu'elles ont permis de retrouver une économie solide après la crise du COVID-19. Toujours au sujet de l'impôt fédéral direct, l'impôt sur les personnes physiques stagne avec une légère augmentation de 0,3 pour cent.

L'évolution n'est toutefois pas la même pour l'impôt anticipé. Des recettes trop élevées avaient été comptabilisées pour les années 2019 à 2021. En fait, les corrections sont à imputer sur l'exercice 2022, ce qui conduit à une nette diminution des recettes, qui atteignent 3,9 milliards de francs, soit 1 milliard de moins par rapport à 2021.

Comme vous, la Commission des finances constate que, tant du côté des recettes que du côté des dépenses, les estimations ne collent pas toujours à la réalité. On constate aussi que ces erreurs d'estimation se compensent généralement dans le temps. Depuis l'introduction du frein à l'endettement en 2003, l'erreur d'estimation moyenne est de 0,4 pour cent si on fait abstraction de l'impôt anticipé, ce qui est vraiment modéré.

A ce stade, je vous propose une parenthèse pour rappeler certains indicateurs. Le taux d'endettement d'abord: la dette brute a fortement augmenté. Le taux d'endettement brut a augmenté de 0,7 point pour la Confédération pour s'établir à 15,6 pour cent. Grâce au patrimoine financier qui a augmenté également, la dette nette est moins importante et elle s'établit en 2022 à 10,8 pour cent. En termes nominaux, la dette brute mesurée sur la base des critères de Maastricht a augmenté de 11 milliards de francs, passant de 109 milliards de francs en 2021 à 120 milliards en 2022.

Quant à la dette nette, à savoir la dette brute moins le patrimoine financier, elle est passée de 76 milliards à 83 milliards. C'est une augmentation de 7 milliards, ce qui fait quelque 9400 francs par habitant résidant en Suisse, enfants compris. Pour la comparaison internationale, le taux d'endettement de la Suisse a certes augmenté à 28,3 pour cent, mais si l'on considère tous les niveaux - y compris les communes, les cantons et les assurances sociales -, il reste en 2022 largement inférieur à la barre des 60 pour cent fixée dans la zone euro, qui, dans les faits, se monte actuellement à 95,6 pour cent dans cette même zone euro.

En parlant de la dette, parlons du compte d'amortissement, puisque ce compte nous indique dans quelles proportions la dette doit être réduite, et cette information va aussi influencer nos débats à venir. Le compte d'amortissement est le compte qui nous indique le montant des dépenses extraordinaires après la déduction des recettes extraordinaires. Il est passé d'un solde négatif de 20,3 milliards à fin 2021, à 22,6 milliards, toujours en négatif, à fin 2022. Il était encore positif de 3,4 milliards avant la pandémie. On voit donc ici aussi l'importance financière de la pandémie et l'on cherche généralement un solde plus bas, puisqu'il donne aussi par définition une plus grande marge de manoeuvre à l'Etat pour[NB]intervenir,[NB]aussi[NB]en[NB]cas de crise, ce qui est plus confortable.

Pour ce qui est des évolutions, parlons aussi du personnel. En 2022, le nombre d'équivalents plein temps a augmenté de 86 postes. Le nombre de personnes employées s'élève à plus de 38[NB]000 personnes en équivalents plein temps en moyenne durant l'année, et, pour comparaison, elles étaient 33[NB]000 en 2012. Donc, 38[NB]000 en 2022, 33[NB]000 en 2012, dix ans auparavant. Les dépenses du personnel ont augmenté de 79 millions par rapport à 2021, notamment en raison de l'augmentation des effectifs, mais aussi en raison du renchérissement de 0,5 pour cent, plus élevé que celui qui avait été validé par le Parlement.

Je termine de poser le cadre général avec quelques indicateurs qui nous aident également à voir l'évolution entre l'année 2021 et l'année 2022. [PAGE 358]

La croissance du PIB, en 2021, était de 3,9 pour cent; en 2022, elle était de 2,1 pour cent. Le renchérissement, en 2021, était de 0,6 pour cent; en 2022, il était de 2,8 pour cent. Les taux d'intérêt à long terme, en 2021, étaient de moins 0,2 pour cent; en 2022, ils étaient de 0,8 pour cent. On constate donc, avec ces indicateurs, une dégradation générale. C'est le reflet du cumul des crises. Mais ils ne marquent pas non plus une chute brutale, comme on peut le constater dans d'autres pays qui nous entourent. Avec une bonne reprise économique, avec des conditions-cadres attractives aussi, on peut encore penser que la situation peut se rétablir dans les années à venir.

Le cadre étant posé, j'en viens au travail fait par la commission et je poursuivrai avec les points qui ont été particulièrement discutés - je ne reviens pas sur chacun des points présentés dans ces comptes.

Sur le travail d'abord, il a été fait en plusieurs étapes. D'abord dans le cadre des séances de sous-commissions qui se sont déroulées dans le courant du mois d'avril; là, chaque sous-commission a pu entendre les directrices et directeurs des offices. Ensuite, la commission s'est réunie les 8 et 9 mai et a pu traiter les rapports des sous-commissions. Cette méthode de travail permet une certaine répartition du travail entre les différents membres de la commission et, surtout, d'avoir un travail plus minutieux fait sur chaque office, avec un suivi par les mêmes membres de la commission. Cette réunion de la commission a été aussi l'occasion d'entendre le Contrôle fédéral des finances (CDF). C'est un organe qui est aussi un partenaire pour notre commission puisqu'il a pu attester de la régularité des comptes fédéraux; il a rappelé également ses nouvelles tâches, notamment le contrôle du financement de la vie politique en lien avec la nouvelle ordonnance y relative. En définitive, le CDF a recommandé l'adoption des trois comptes, dont les deux comptes spéciaux, ainsi que les dépassements de crédit pour 508 millions de francs.

Une réserve est émise depuis 2017. Elle concerne l'approvisionnement pour le remboursement de l'impôt anticipé, qui figure aussi au compte de financement. Selon le Contrôle fédéral des finances, et cela a déjà été dit lors des derniers rapports, les provisions ne font pas partie des recettes et des dépenses courantes. Elles devraient donc figurer au compte de financement, ce qui rendrait plus bas le résultat qui devrait figurer au compte de financement. Cela dit, ces réserves seront levées avec les comptes 2023 et la modernisation de la loi sur les finances de la Confédération (LFC), qui vise à optimiser et à simplifier la gestion des finances fédérales. Il est donc inutile d'y revenir. A la suite de cet échange, les rapports de chaque sous-commission ont été présentés.

J'en viens maintenant à certains éléments que je n'ai pas abordés dans ma présentation générale. Avec des recettes de 76,868 milliards et des dépenses de 81,150 milliards, le budget fédéral a clôturé l'année 2022 avec un déficit de 4,2 milliards. Pour rappel, c'était un déficit de 12,2 milliards en 2021, et de 15,8 milliards en 2020. A court terme, il n'est pas question pour notre commission de combler ce manque avec une augmentation d'impôts, mais les solutions doivent être trouvées, c'est une évidence. Nous avons déjà transmis nos recommandations au Conseil fédéral, et les premières décisions nous semblent favorables à une reprise économique solide. Une reprise économique est souhaitable et doit surtout favoriser une stabilisation du pouvoir d'achat de la population.

Dans les décisions prises en 2022, on retrouve la durée d'amortissement pour la dette extraordinaire sur trois législatures. Le Conseil fédéral a aussi annoncé dans les grandes lignes le programme pour atténuer les augmentations prévues. Il ne s'agit pas encore, à ce stade, d'une réduction des dépenses, mais d'une atténuation des augmentations. Nous parlons aussi des dépenses de l'armée, d'une non-budgétisation de la contribution pour Horizon et de la mise en vigueur de l'impôt sur les véhicules pour les véhicules automobiles électriques.

Prenons maintenant les offices dans lesquels des changements ont été constatés, avec des incidences financières qui font que, du point de vue de la Commission des finances, la situation est à suivre.

Je commence avec un point transversal qui touche de nombreux offices: les projets de numérisation. Des montants budgétisés n'ont pas été dépensés. Cela est dû à des retards soit dans la mise en oeuvre, soit dans les appels d'offres, soit à cause de la réorganisation de certains projets. Les membres de la commission ont vraiment insisté sur la nécessité de tenir les délais et de réussir la transition numérique, qui améliorera à terme l'efficacité de l'administration fédérale et les prestations. Les montants non dépensés en 2022 seront reportés sur les comptes 2023. Nous aurons l'occasion d'en reparler.

A ce sujet, nous avons reçu la confirmation que Curia plus sera mis en service au début de la nouvelle législature, c'est-à-dire pour les élus qui entreront en fonction après les élections d'octobre 2023. Cela leur permettra de commencer directement avec le nouveau système, ce qui est une bonne chose.

La question de la main-d'oeuvre est un point important pour la Confédération. Dans la plupart des offices, ce point a été relevé. Des mesures diverses et variées ont été prises pour augmenter l'attractivité de la Confédération en tant qu'employeur vis-à-vis des collaboratrices et des collaborateurs. La Confédération, comme beaucoup d'autres employeurs, est confrontée à la pénurie générale de main-d'oeuvre. Elle fait face en outre à de nouveaux besoins, notamment à celui des compétences en informatique et à celui lié aux questions juridiques relatives à la protection des données. Ce sont de nouveaux domaines dans lesquels la main-d'oeuvre manque. Ce problème reste à résoudre pour la Confédération.

D'autres organes concernés sont les tribunaux. Ce qui les freine, c'est l'emplacement, notamment à Saint-Gall ou au Tessin. L'emplacement est pratique pour certains collaborateurs, un peu moins pour d'autres. Ces organes mettent en place d'autres méthodes de travail, notamment une flexibilité au moyen du télétravail, mesure que l'on connaît dans les entreprises.

Poursuivons avec un point qui touche aussi plusieurs départements: il s'agit de la situation de crises cumulées, notamment avec la pandémie qui a fortement et financièrement touché le DFI, mais aussi la guerre en Ukraine, qui a eu un impact sur plusieurs départements, dont le DFJP, avec la coordination et l'accueil des personnes qui fuient la guerre. Il y a aussi la crise énergétique, qui a considérablement touché le DETEC en 2022 et qui n'est pas terminée.

Pour faire face à toutes ces crises, une organisation particulière, une communication, des synergies avec les cantons et avec l'international sont parfois nécessaires. La chancellerie a été particulièrement mise à l'épreuve, avec un besoin en compétences, notamment au niveau juridique. A ce stade, les comptes de la chancellerie étaient tout juste à l'équilibre. La Commission des finances a été sensibilisée sur ce point dont elle suivra de près les évolutions. Elle[NB]suivra[NB]aussi,[NB]à[NB]la[NB]suite[NB]des[NB]différentes crises, ce qui peut être appris et retenu de cette expérience, notamment une amélioration de l'efficience et une meilleure gestion des ressources.

On continue avec l'impact de ces crises et, en particulier, de la guerre en Ukraine, puisqu'elle a débuté en 2022, et ses effets n'ont pas touché uniquement le Département fédéral de justice et police; elle nous a aussi encouragés à débattre de notre position, de notre sécurité et de notre implication au niveau international. En termes financiers, elle représente une augmentation de 479 millions de francs, dont 8 pour cent pour la dépense nationale militaire, le contrôle à la frontière, le renforcement de la protection de la population. S'ajoute à ces éléments une augmentation en lien avec les indemnités pour l'exécution, par les cantons et les villes, de tâches extraordinaires de protection, et les dépenses liées au contrôle à la frontière.

Une autre conséquence de la guerre en Ukraine, ce sont les conséquences des sanctions économiques sur la charge de travail du SECO notamment. La sous-commission en charge du SECO s'est préoccupée de ces conséquences en particulier. Concrètement, nous parlons de plus de 20[NB]000 demandes téléphoniques et écrites concernant ces sanctions qui ont été adressées au SECO, auxquelles il fallait répondre [PAGE 359] dans un temps relativement limité. Les ressources sont donc sous pression, ce qui a encouragé le SECO à augmenter les équipes, avec notamment une augmentation de 8 à 20 postes à plein temps pour faire face à cette augmentation de la charge de travail.

Je termine ce rapport avec les perspectives. La commission a traité de ces comptes 2022 en étant consciente de la situation particulière, du cumul des crises, de l'instabilité économique et de la crise en cours concernant le Credit Suisse. Elle constate que l'économie se porte plutôt bien au vu de la situation et en comparaison internationale.

Les besoins sont bien présents et il s'agit aujourd'hui de prendre les bonnes décisions et également de ne pas couper ou de ne pas reporter des projets qui contribuent à proposer des conditions-cadres attractives. Les débats à venir ne seront certainement pas simples. On est aussi conscient de la pression sur la population et de l'impact de l'augmentation des prix. On tient dans ce contexte à veiller à une gestion financière autant rigoureuse que tournée vers les besoins; rigoureuse et stable du côté des dépenses pour dépasser cette période compliquée, retrouver une bonne situation et donner aux futures générations les moyens de faire face à leurs propres défis; tournée vers les[NB]besoins[NB]pour[NB]garantir[NB]bien[NB]sûr[NB]des[NB]recettes croissantes permettant d'investir dans le bien-être de la population et de l'économie.

Au vote sur l'ensemble, la commission vous propose, à l'unanimité, d'accepter chaque arrêté fédéral. Je vous remercie infiniment pour votre attention. Je sais qu'il y a beaucoup de chiffres, mais c'est un moment de l'année durant lequel on peut effectivement tous les aborder et constater l'évolution des comptes de la Confédération.