Moser Tiana Angelina · Ständerat · 2024-03-14

Wortprotokoll

Wir beraten heute die Gesetzesgrundlage für die Einführung der Tonnagesteuer für Seeschiffe. Die Kommission empfiehlt Ihnen mit 7 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Worum geht es? Mit der Tonnage Tax soll ein spezifisches Steuerinstrument für die Seeschifffahrt geschaffen werden. Ziel der Tonnage Tax ist, gemäss einer für die Schweiz neuen Methode die Gewinnsteuer zu ermitteln. Grundlage für die Definition der Gewinnsteuer ist bei der Tonnage Tax nicht der tatsächlich erwirtschaftete Gewinn oder Verlust, wie das üblicherweise der Fall ist, sondern die Ladekapazität des Seeschiffs. Diese wird dann mit den Betriebstagen multipliziert und zum ordentlichen Gewinnsteuersatz besteuert. Das Instrument der Besteuerung nach Gewicht gibt es so in der Schweiz bisher nicht. Basierend auf Artikel 127 Absatz 2 der Verfassung gilt hierzulande grundsätzlich das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Folglich wird bei uns auch im Bereich der Seeschifffahrt der erwirtschaftete Gewinn besteuert.

Der Grund, weshalb wir die Tonnagesteuer heute diskutieren, ist zweifellos deren internationale Anwendung. Die Tonnage Tax ist ein gebräuchliches Förderinstrument für die Seeschifffahrt. Mit der Einführung würde also gezielt um die Gunst der internationalen Seeschifffahrtsunternehmen geworben. Die Diskussion über die Einführung der Tonnagesteuer ist nicht neu. Seit über zwanzig Jahren wird über die Einführung dieser Steuer in der Schweiz diskutiert. Der Bundesrat äusserte sich lange skeptisch und erachtete sie als nicht geeignetes Instrument für Schweizer Verhältnisse. Zudem äusserte er von Beginn an Bedenken wegen der Verfassungsmässigkeit.

Im Rahmen der Unternehmenssteuerreform III wurde schliesslich beschlossen, das Instrument weiterzuverfolgen, und dem Bundesrat der Auftrag erteilt, die Verfassungsmässigkeit zu prüfen und eine Vernehmlassung durchzuführen. Das war im Jahr 2016.

Der Bundesrat hat im Mai 2022 die entsprechende Botschaft präsentiert. Die Vernehmlassung fiel mehrheitlich positiv aus. Die Verfassungsmässigkeit blieb aber umstritten; ich werde nachher noch näher darauf eingehen. Der Nationalrat hat die Vorlage in der Wintersession 2022 beraten und in der Gesamtabstimmung mit 99 zu 85 Stimmen bei 3 Enthaltungen angenommen. Sie können dem Abstimmungsergebnis des Nationalrates entnehmen, dass die Vorlage auch im Erstrat durchaus umstritten war und dass Klärungsbedarf bestand. [PAGE 241]

Die WAK Ihres Rates hat sich auch deshalb vertieft mit der Vorlage auseinandergesetzt. Die Beratung in der Kommission hat ein Jahr gedauert. Gleich zu Beginn, vor einem Jahr, wurde eine breite Anhörung durchgeführt. Angehört wurden sowohl die Finanzdirektorenkonferenz, Economiesuisse, die Swiss Shipowners Association und Alliance Sud. Zahlreiche Fragen blieben nach der Anhörung offen, sodass im Anschluss zwei Zusatzberichte bei der Verwaltung in Auftrag gegeben wurden. Der erste Zusatzbericht vom 19.[NB]September 2023 hatte zum Ziel, das Flaggenerfordernis, die Betroffenheit von Reedereien und Rohstoffhändlern, die Strategie für eine maritime Ausrichtung, die Frage der Steuerausfälle sowie erneut die Verfassungsmässigkeit zu prüfen. An der Sitzung vom 16.[NB]Oktober wurde schliesslich erneut ein Bericht in Auftrag gegeben, um die finanziellen Auswirkungen der Vorlage nochmals vertieft abzuklären.

An der Sitzung vom 19.[NB]Februar 2024 hat Ihre WAK nun die Beratungen abgeschlossen. Sie empfiehlt Ihnen aus einer Reihe von Gründen mit 7 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Erstens sind die finanzpolitischen Konsequenzen unklar. Bereits in der Botschaft hielt der Bundesrat 2022 fest, dass unter Berücksichtigung der zu erwartenden positiven Effekte auf den Wirtschaftsstandort Schweiz allfällige Mindereinnahmen gering ausfallen dürften. Das ist selbstredend eine sehr vage Aussage. Die Kommission konnte trotz mehrfacher Bemühungen mit verschiedenen Zusatzberichten nicht mehr Klarheit schaffen. Das hat mit den fehlenden statistischen Daten, der Berechnungsmethode für die Tonnage Tax, der sogenannten Spartenrechnung und auch der Freiwilligkeit des Instruments zu tun. Im letzten Zusatzbericht schliesslich wurden 10 Millionen Franken als mögliche jährliche Obergrenze für die Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer genannt. Eine ähnliche Grössenordnung wurde für die Gemeinden und Kantone vermutet. Allerdings beziehen sich diese Berechnungen auf schwierige und verlustreiche Jahre der Seeschifffahrt. Die Boomjahre 2021 und 2022 wurden nicht in die Berechnungen einbezogen. Im Resultat wurde das Risiko grösserer Steuerausfälle in der Kommission teilweise als hoch beurteilt. Ein Ordnungsantrag, das Geschäft nochmals zu vertagen, um die Zahlen der Boomjahre abzuwarten, wurde in der Kommission abgelehnt.

Der Vollständigkeit halber möchte ich hierzu ergänzen, dass sowohl die Finanzkommission des Nationalrates wie auch jene des Ständerates einen Mitbericht verfasst haben. Die Finanzkommission des Nationalrates äusserte sich angesichts der angespannten Lage des Bundeshaushalts deutlich negativ. Die Finanzkommission Ihres Rates empfahl zwar einzutreten, hält aber im Mitbericht fest, dass die Vorlage - ich zitiere - "keine übermässige Begeisterung" auslöse. Die Gründe hierfür sind erneut primär die unklaren finanzpolitischen Konsequenzen. Sie bat die Kommission in ihrem Schreiben, entsprechende Klarheit zu schaffen, was, wie erläutert, nicht zufriedenstellend möglich war.

Gerade angesichts der äusserst angespannten Lage des Bundeshaushalts lässt sich für die Mehrheit der Kommission die Einführung eines neuen steuerpolitischen Instruments mit unklaren finanziellen Konsequenzen nicht rechtfertigen.

Zweitens zweifelt auch Ihre Kommission an der Verfassungsmässigkeit. Die Verfassungsmässigkeit dieser Vorlage war von Anfang an umstritten. 2015 wurden zwei Gutachten in Auftrag gegeben. Das erste Gutachten stellt die Verfassungskonformität infrage, da die Rechtsgleichheit verletzt werde. Demnach sei es problematisch, wenn nur ein Transportsektor, hier also der maritime, die Seeschifffahrt, privilegiert werde. Konsequenterweise müsste dann auch anderen Transportsektoren die Möglichkeit gegeben werden, sich nach Gewicht, also nicht nach Gewinn, besteuern zu lassen. Diese verfassungsrechtlichen Bedenken teilt auch das Bundesamt für Justiz.

Das zweite Rechtsgutachten gibt eine positive Bewertung der Verfassungsmässigkeit ab. Es kommt zum Schluss, dass die Tonnagesteuer insbesondere aufgrund der ausserfiskalischen Zielsetzung gerechtfertigt sei, einerseits basierend auf Artikel 101 der Bundesverfassung, "Aussenwirtschaftspolitik", andererseits basierend auf Artikel 103 der Bundesverfassung, "Strukturpolitik". Das zweite Gutachten nimmt also primär eine wirtschaftspolitische Beurteilung vor. Die strukturpolitische Beurteilung wäre gerechtfertigt, wenn die Branche gefährdet wäre. Das ist aber gerade angesichts der Boomjahre 2021 und 2022 der Seeschifffahrt nicht der Fall. Ihre Kommission zeigt sich also von der verfassungsmässigen Grundlage für die Einführung eines neuen Steuerinstruments nicht überzeugt.

Drittens war die Kommission der Meinung, dass es auch aus ordnungspolitischen Gründen nicht zu rechtfertigen ist, ein Steuerprivileg isoliert für eine Branche einzuführen. Artikel 127 der Bundesverfassung definiert unter dem Titel "Grundsätze der Besteuerung" das zentrale Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Ein vollkommen neues Instrument isoliert für einen Teilsektor in der Schweiz einzuführen, lässt sich demnach nicht rechtfertigen. Es würde ein Präzedenzfall geschaffen, der weitere Begehrlichkeiten wecken würde. Diskutiert werden könnte dies[NB]allenfalls[NB]im[NB]Rahmen[NB]einer steuerpolitischen Gesamtauslegeordnung.

Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen deshalb aus finanzpolitischen, verfassungsrechtlichen und ordnungspolitischen Gründen, nicht auf die Vorlage einzutreten; sie kam mit 7 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen zustande. Die Minderheit der Kommission beantragt Eintreten auf die Vorlage. Für Eintreten spricht gemäss der Minderheit, dass die Tonnagesteuer ein international anerkanntes Instrument der Besteuerung ist. Demnach würde die Einführung den Standort Schweiz stärken und so mutmasslich auch zu Mehreinnahmen führen. Ich gehe davon aus, dass die Minderheit ihre Argumente noch ausführlicher darlegen wird.