Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2024-04-15

Wortprotokoll

Wenn ein Doppelbesteuerungsabkommen oder ein Grenzgängerabkommen das Besteuerungsrecht der Schweiz zuweist, die unselbstständige Erwerbstätigkeit aber nicht physisch in den Räumlichkeiten des Schweizer Arbeitgebers verrichtet wird, ist es binnenrechtlich fraglich, ob die Schweiz das Besteuerungsrecht ausschöpfen kann. Mit der starken Verbreitung von Telearbeit im Ansässigkeitsstaat und den zwischenzeitlich eingegangenen neuen Regelungen mit Frankreich und Italien braucht es für diesen Tatbestand zwingend Rechtssicherheit im nationalen Recht. Bei einer ortsunabhängigen Erbringung der Arbeitsleistung ist es somit notwendig, die nationalen Rechtsgrundlagen so anzupassen, dass die hiervon betroffenen Steuereinnahmen für Bund, Kantone und Gemeinden gesichert werden können.

Unmittelbarer Auslöser für dieses Rechtsetzungsvorhaben sind zwischenstaatliche Entwicklungen. Die mit Frankreich und Italien getroffenen Lösungen führen dazu, dass in diesen Staaten verrichtete Telearbeit bis zu einem gewissen Grad weiterhin von der Schweiz besteuert werden kann. Im Verhältnis mit Frankreich gilt als Obergrenze jährlich 40 Prozent, im Verhältnis mit Italien 25 Prozent der Arbeitszeit. Damit die Besteuerung der Telearbeit rechtlich ausreichend abgesichert ist, erweist es sich, wie erwähnt, als notwendig, die Grundlagen im nationalen Steuerrecht zu schaffen. Nur so können langfristig die entsprechenden Steuereinnahmen bewahrt werden.

Es besteht ein gewisser zeitlicher Druck, und ich begrüsse es, dass Ihr Rat die Vorlage bereits in dieser Sondersession behandelt. Der zeitliche Druck erklärt sich damit, dass der Staatsvertrag mit Frankreich ab dem 1.[NB]Januar 2025 zur Anwendung kommen soll und damit die nationale Besteuerungsgrundlage zur Umsetzung dieses Zusatzabkommens ebenfalls auf diesen Zeitpunkt in Kraft zu setzen ist.

Ich gehe gerne nochmals etwas ausführlicher auf die Vorlage ein: In den letzten Jahren hat sich auf dem Arbeitsmarkt unter dem Einfluss der Digitalisierung und der neuen Kommunikationstechnologien ein Trend hin zu vermehrter Telearbeit entwickelt. Die Covid-19-Pandemie hat diesen Trend verstärkt, vor allem im Dienstleistungssektor. Betroffen sind aus internationaler Perspektive namentlich in der Schweiz tätige Grenzgängerinnen und Grenzgänger. Sie machen mit rund 400[NB]000 Personen das Gros der Arbeitskräfte ohne steuerrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz aus, wobei jene aus Frankreich mit rund 220[NB]000 und aus Italien mit mehr als 90[NB]000 Personen numerisch die Hauptgruppen bilden. Im Rahmen von Telearbeit erwirtschaftete Erwerbseinkünfte können hierzulande besteuert werden, soweit der Schweiz das Besteuerungsrecht staatsvertraglich eingeräumt wird. Angesichts der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist es nun aber zumindest fraglich, ob die geltende innerstaatliche Rechtsgrundlage ausreichen würde, um Einkommen aus Erwerbstätigkeit zu besteuern, die in Form von Telearbeit ohne physische Anwesenheit in der Schweiz ausgeübt wird. Die vorliegende Gesetzesrevision stellt daher auch im nationalen Steuerrecht die Weiterführung der heute geltenden Praxis, die bereits während der Covid-19-Pandemie Anwendung gefunden hat, sicher. [PAGE 629]

Nun, weitere Massnahmen, die in diese Vorlage Eingang gefunden haben, betreffen die Bescheinigungspflicht von Arbeitgebern mit Sitz in der Schweiz gegenüber den zuständigen Veranlagungsbehörden für Lohndaten zur Telearbeit von im Ausland wohnhaften Arbeitnehmenden, dann die Bescheinigung der bisher in Anspruch genommenen Telearbeitstage im Fall eines unterjährigen Wechsels des Arbeitgebers in der Schweiz und die Präzisierung der geltenden Quellensteuerbefreiung des Erwerbseinkommens von Seeleuten auf Seeschiffen unter Schweizer Flagge; ich komme nachher noch kurz darauf. Das vorliegende Gesetzgebungsprojekt hat also primär eine fiskalische Zielsetzung, indem es dem drohenden Verlust von Steueraufkommen entgegenwirken soll.

Nun noch zur Detailberatung: Bei Ziffer 1 Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe f haben Sie einen Mehrheits- und einen Minderheitsantrag und somit eine Differenz. Es freut mich, dass die Vorlage an sich unbestritten ist. Es ist vielleicht etwas vergessen worden, dass diese Seeleute ein absoluter Nebenpunkt dieser Vorlage sind. Ich habe es gesagt, es geht darum, dass mit dieser Vorlage die Ausschöpfung der Besteuerung in der Schweiz ermöglicht wird, und diese Seeleute sind ein Nebenpunkt. Dieser Nebenpunkt findet sich auch im Entwurf des Bundesrates, und zuhanden der Materialien möchte ich hier noch ein paar Ausführungen machen.

Sie haben gesehen, dass der Bundesrat eine Präzisierung der geltenden Bestimmungen zur Steuerbefreiung von Seeleuten hier in die Vorlage eingebracht hat. Konkret wurde präzisiert, dass diese Steuerbefreiung nur für Seeleute gilt, die auf Seeschiffen mit Schweizer Flagge tätig sind. Ich habe es gesagt: Das hat etwas für Verwirrung gesorgt. Im Kern geht es um die Frage, ob es hier um eine materielle Änderung geht oder nicht. Ich kann klar sagen, es geht nicht um eine materielle Änderung.

In den relevanten Bestimmungen des vorliegenden Gesetzentwurfes sind lediglich Präzisierungen vorgenommen worden, die dem geltenden Rechtsverständnis der Steuerverwaltung entsprechen. Damit ist auch gesagt, dass auf Seeschiffen unter ausländischer Flagge, die von Reedereien mit Sitz in der Schweiz betrieben werden, keine Steuerbefreiung von Seeleuten zulässig ist. Das ist nicht neu. Herr Nationalrat Glättli hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das in der Vernehmlassung von keinem Kanton bestritten worden ist; vielmehr wurde diese Praxis unterstützt.

Dass es nicht die Idee des Gesetzgebers war, diese Steuerbefreiung auch dann zu gewähren, wenn Schiffe unter ausländischer Flagge fahren, ist aus den Materialien klar ersichtlich. Die Steuerbefreiung geht nämlich auf zwei Motionen vom 16.[NB]Juni 1994 zurück. Die eine wurde von Nationalrat Helmut Hubacher und die andere von Ständerat Gian-Reto Plattner eingereicht. Mit diesen Motionen wollte das[NB]Parlament sicherstellen, dass die bis anhin gewährte Steuerbefreiung für Seeleute, die eben auf Schiffen unter Schweizer Flagge arbeiten, weiterhin gelten soll. Man befürchtete damals nämlich eine Ausflaggung. Das wollte man verhindern. Der Bundesrat erklärte sich bereit, die beiden genannten Motionen entgegenzunehmen. Diese wurden anschliessend auch angenommen. Die Umsetzung der Anliegen der beiden Motionen wurde in einem Rundschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung an die kantonalen Steuerverwaltungen vom 5.[NB]Dezember 1994 bekräftigt.

Zeitlich war es mit der Verabschiedung des Steuerharmonisierungsgesetzes auf den 1.[NB]Januar 1995 nicht mehr möglich, die erforderlichen gesetzgeberischen Massnahmen zu treffen, um entsprechend dem Willen des Parlamentes für die Seeleute eine Ausnahme von der sonst unbestrittenen Besteuerung für Arbeit im internationalen Verkehr einzuführen. Deshalb wurde ein anderer Weg beschritten. Angesichts der besonderen Umstände ersuchte der Bundesrat die Eidgenössische Steuerverwaltung damals, die Kantone aufzufordern, auf die Besteuerung der im Ausland domizilierten Seeleute auf Hochseeschiffen unter Schweizer Flagge zu verzichten. Dies ist mit dem genannten Rundschreiben erfolgt. Die beiden Motionen wurden Jahre später im Rahmen der Totalrevision des Landesversorgungsgesetzes umgesetzt. In der Botschaft von 2014 hielt der Bundesrat damals explizit fest, dass es um Seeleute an Bord von Hochseeschiffen unter Schweizer Flagge geht. Dies hat auch die Eidgenössische Steuerverwaltung in einem Merkblatt über die Quellenbesteuerung von Arbeitnehmern bei internationalen Transporten, Stand 1.[NB]Januar 2024, zuhanden der Kantone festgehalten: "Kein Quellensteuerabzug für Besatzungsmitglieder von in der Schweiz registrierten Seeschiffen". "In der Schweiz registriert" bedeutet nichts anderes als unter Schweizer Flagge stehend.

In der Vernehmlassung zur Vorlage von 2023 haben die veranlagenden Kantone keine Rückmeldung gemacht, wonach die Steuerbefreiung der Seeleute generell gelten soll. Sie haben im Gegenteil noch eine weitere Präzisierung dieser Bestimmung gewünscht und dabei auch festgehalten, dass die Ausnahme nur für Seeleute auf in der Schweiz registrierten Schiffen gelten soll. Genf und Zug haben sich expressis verbis so geäussert.

Wie auch der Bundesrat in seiner Botschaft vom 1.[NB]März 2024 zur vorliegenden Vorlage ausführt, soll bezüglich der Steuerbefreiung der Seeleute die heutige Rechtslage klargestellt werden. Und ich sage es nochmals: Der Bundesrat beabsichtigt mit der Vorlage keine materielle Anpassung der geltenden Rechtslage zu diesem Punkt. Die vorgeschlagene Formulierung stellt das nun auch im Gesetz klar. Für die Besteuerung von Seeleuten, die auf Schiffen unter ausländischer Flagge arbeiten, welche aber von einer Reederei mit Sitz in der Schweiz, also aus der Schweiz heraus, betrieben werden, ändert sich nichts.

Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat in ihrer Aufsichtsfunktion bei ausgewählten kantonalen Steuerverwaltungen eine Umfrage durchgeführt, um einen besseren Einblick in die Praxis bei der Besteuerung der Seeleute zu erhalten. Aus den eingegangenen Rückmeldungen lässt sich schliessen, dass die Kantone das Rechtsverständnis der ESTV grossmehrheitlich teilen und die Besteuerung von Seeleuten auf Hochseeschiffen gemäss dem Rundschreiben vom[NB]5.[NB]Dezember 1994 bzw. dem Merkblatt der ESTV über die Quellenbesteuerung von Arbeitnehmern bei internationalen Transporten umsetzen.

Weil es sich, wie dargelegt, lediglich um eine Präzisierung der entsprechenden Bestimmungen handelt, ist es Ihnen überlassen, ob Sie bei der bisherigen Formulierung bleiben wollen. Es würde sich aber auch in diesem Fall nichts ändern. Ich sage das klar. Wenn sich die Mehrheit durchsetzt, ändert sich an der Praxis nichts. Die Steuerbefreiung gilt bei Schiffen unter Schweizer Flagge, Punkt. Das war die Praxis bis jetzt. Die ESTV wird diese Praxis bei den Kantonen noch einmal in Erinnerung rufen. Wenn ein Kanton jetzt sagt, er mache das nicht oder er sei unsicher, dann hält er sich nicht an die geltenden Vorschriften. Ich bin aber der Meinung, dass der Antrag der Minderheit präziser ist und es wahrscheinlich eine gute Gelegenheit ist, diese Frage jetzt hier im Gesetz zu klären.

Meine Ausführungen zuhanden der Materialien sind jetzt etwas lang geworden, aber es scheint mir wichtig, dass Sie sich bewusst sind und dass sich auch die Kantone bewusst sind: In beiden Varianten ändert sich die Praxis nicht, weil aus den Materialien klar hervorgeht, was der Wille des Gesetzgebers war.