Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2024-09-25

Wortprotokoll

Wir behandeln heute die Frage der verbleibenden Differenzen. Ich werde dazu Stellung nehmen, aber ich benutze gerne auch die Gelegenheit, im Namen des Bundesrates zur Einführung einer Objektsteuer auf Zweitliegenschaften Stellung zu nehmen.

Zu den verbleibenden Differenzen: Es gibt erstens Uneinigkeit über die Reichweite des Systemwechsels, und zweitens bestehen zwischen National- und Ständerat unterschiedliche Auffassungen über die konkrete Ausgestaltung des Schuldzinsenabzugs.

Ich spreche zuerst zur Reichweite des Systemwechsels. Auch aus Sicht des Bundesrates überzeugt eine Abschaffung des Eigenmietwerts erst dann, wenn sie auch die Zweitliegenschaften mit einschliesst. Ansonsten werden zwei parallel zu führende Systeme aufrechterhalten, womit das Vereinfachungspotenzial eines Systemwechsels nicht ausgeschöpft würde. Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme vom 25.[NB]August 2021 auf ein Kurzgutachten vom Mai 2019 von Professor René Matteotti, Ordinarius an der Universität Zürich, verwiesen, der es als vertretbar erachtet, die Beibehaltung der Eigenmietwertbesteuerung auf Zweitliegenschaften als verfassungswidrig zu qualifizieren; Sie haben das eben auch von Herrn Pamini gehört. In seiner Stellungnahme hatte der Bundesrat zudem festgehalten, dass eine anderweitige finanzielle Kompensation gefunden werden müsste, wenn man den Kantonen mit hohem Zweitliegenschaftsbestand entgegenkommen will.

Ihre Kommission hat zu diesem wichtigen Punkt mit dem Antrag auf Einführung einer Objektsteuer auf Zweitliegenschaften einen Lösungsansatz gefunden. Ich möchte deshalb gerne noch darauf eingehen. Der Wegfall der Eigenmietwertbesteuerung bei Zweitliegenschaften würde vor allem bei Kantonen und Gemeinden mit hohem Zweitliegenschaftsbestand zu substanziellen finanziellen Einbussen führen. Bei einem tiefen Hypothekarzins von rund 1,5 Prozent werden die Mindereinnahmen aus der Abschaffung des Eigenmietwerts auf Zweitliegenschaften auf etwa 200 Millionen Franken bei den Kantons- und Gemeindesteuern und auf etwa[NB]50[NB]Millionen[NB]Franken[NB]bei[NB]den[NB]direkten Bundessteuern geschätzt.

Die vorgeschlagene Verfassungsänderung ist aus Sicht des Bundesrates ein geeignetes Instrument, damit die Kantone und die Gemeinden diese Steuerausfälle kompensieren können. Die von Ihrer Kommission beantragte Verfassungsbestimmung sieht eine Kann-Bestimmung vor, das heisst also, die Kantone wären frei, eine besondere Liegenschaftssteuer einzuführen, sofern der Mietwert von selbstgenutzten Zweitliegenschaften vom Bund und von den Kantonen nicht mehr besteuert würde. Die Kantone können diese Sondersteuer auch an die Gemeinden delegieren. Sie kann als separate Liegenschaftssteuer oder als Zuschlag zu einer bereits vorhandenen Liegenschaftssteuer ausgestaltet werden. Der Weg einer Verfassungsänderung ist konsequent, weil einer solchen besonderen Zweitliegenschaftssteuer unter der geltenden Bundesverfassung enge Grenzen gesetzt wären, sprich, ein Kanton hätte das Risiko, dass die festgelegte Höhe einer solchen Steuer vom Bundesgericht als verfassungswidrig taxiert werden könnte.

Nun, mit der vorliegenden Verfassungsbestimmung wird den Kantonen die Möglichkeit eröffnet, die aus dem Wegfall der Eigenmietwertbesteuerung bei Zweitliegenschaften resultierenden Ausfälle auszugleichen. Der vorgeschlagene Lösungsweg erweist sich als konsequent, da den Kantonen ein verfassungsrechtlicher Spielraum zur Sicherung des Steuersubstrats infolge des Wegfalls der Eigenmietwertbesteuerung bei Zweitliegenschaften zugestanden würde. Der Bundesrat beantragt Ihnen also, dem Entwurf des Bundesbeschlusses zuzustimmen.

Ich komme zur Ausgestaltung des Schuldzinsenabzugs. Zuerst ganz kurz zum Grundsätzlichen: Private Schuldzinsen sollten gemäss den allgemeinen steuersystematischen Grundsätzen insoweit zum Abzug berechtigen, als sie Gewinnungskosten darstellen, das heisst, sofern sie dazu dienen, ein steuerbares Einkommen zu erzielen. Die gesetzgeberische Umsetzung dieser Grundprinzipien erweist sich aber als schwierig. Der Grund liegt vor allem darin, dass sich in vielen Fällen eine Zuordnung von Schuldzinsen zu bestimmten Einkünften nicht sachgerecht vornehmen lässt. Das hat zur Folge, dass die Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eine gewisse Bandbreite bei der zu wählenden Ausgestaltung des Schuldzinsenabzugs zulässt.

Ihre Kommission hat im August eine neue Variante eingebracht, die sogenannte quotal-restriktive Variante. Dabei wird der Schuldzinsenabzug auf Basis der Quote aus unbeweglichem Vermögen unter Ausschluss des selbstgenutzten Wohneigentums zu den gesamten Vermögenswerten begrenzt. Die Kommission hat sich knapp, mit 13 zu 12 Stimmen, für diese Variante ausgesprochen.

Was spricht für diese Regelung? Sie führt zu einer stärkeren Begrenzung des Schuldzinsenabzugs als die bisherigen Beschlüsse der beiden Räte, die die Abzugsfähigkeit an einen bestimmten Umfang der steuerbaren Vermögenserträge anknüpfen: 70 Prozent beträgt die Variante Ständerat, 40 Prozent Ihre Variante. Dem Ziel, die privaten Verschuldungsanreize einzudämmen, wird auf diese Weise am ehesten entsprochen. Die Methode erscheint auch mit Blick auf die Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit rechtlich vertretbar. Ein weiterer Vorteil ist, dass sie zu einer stärkeren Robustheit in Bezug auf steuerplanerische Aktivitäten als die von den beiden Räten bisher beschlossenen Schuldzinsenregeln führt. Steuerplanungsmöglichkeiten bestehen in der quotal-restriktiven Ausgestaltung nur noch für Personen, die über vermietete oder verpachtete Liegenschaften verfügen.

Es gibt aber auch gewisse Nachteile, ich möchte sie der Vollständigkeit halber auch erwähnen. So verbleiben bewegliche Vermögenswerte für die Berechnung der Schuldzinsen hinsichtlich eines Abzugs unberücksichtigt. Die steuerpflichtige Person kann beispielsweise für ein fremdfinanziertes Wertschriftendepot, das einen steuerbaren Vermögensertrag abwirft, künftig keine Schuldzinsen mehr geltend machen, solange sie nicht zusätzlich über vermietetes oder verpachtetes Wohneigentum verfügt. Da ist eine restriktive Regelung aber trotzdem vertretbar, weil das geltende Recht mit den genannten beweglichen Werten sowieso relativ grosszügig verfährt, indem private Kapitalgewinne steuerfrei sind. Zudem ist die quotal-restriktive Stossrichtung administrativ etwas aufwendiger.

Für den Bundesrat ist eine sachgerechte Ausgestaltung der Abzugsfähigkeit der privaten Schuldzinsen zentral. Er hat in seiner Stellungnahme vom 25.[NB]August 2021 unter anderem darauf hingewiesen, dass beispielsweise eine vollständige Aufhebung des allgemeinen Schuldzinsenabzugs verfassungsrechtlich nicht haltbar sei. Ich muss auch hier noch einmal deutlich sagen: Es gibt keine exakte mathematische Formel. Ich habe auch anlässlich der ersten Detailberatung am 14.[NB]Juni 2023 hier im Plenum gesagt, dass die Ausgestaltung des Schuldzinsenabzugs keine exakte Wissenschaft sei. Es ist in erster Linie auch eine politische Frage, ob der Schuldzinsenabzug grosszügiger oder restriktiver gestaltet ist.

Als Vorsteherin des Eidgenössischen Finanzdepartements erlaube ich mir der Vollständigkeit halber noch den Hinweis, dass die finanziellen Auswirkungen auf den Bundeshaushalt je nach Ausgestaltung des Schuldzinsenabzugs [PAGE 1870] natürlich unterschiedlich sind. So wäre bei einem Zinsniveau von 1,5 Prozent und einer quotal-restriktiven Begrenzung des Abzugs bei der direkten Bundessteuer mit Mindereinnahmen von schätzungsweise 430 Millionen Franken zu rechnen. Beim Modell der Minderheit I, also beim Abzug von privaten Schuldzinsen im Umfang von 70 Prozent, wären es gemäss den neuesten Berechnungen der Steuerverwaltung 610 Millionen Franken.