Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2025-03-10

Wortprotokoll

Vielen herzlichen Dank vorab für die interessante Diskussion. Ich versuche, auf einige Voten einzugehen, aber ich kann die Diskussion nicht vorwegnehmen, die wir zur Bankengesetzgebung führen werden. Nach dem, was ich gehört habe, gäbe es sehr viel zu sagen, muss ich sagen.

Ich kann Ihnen aber Folgendes sagen: Vor rund zwei Jahren - ich kann mich gut erinnern - sah sich der Bundesrat gezwungen, notrechtliche Massnahmen zu ergreifen, um einen unkontrollierten Untergang der Credit Suisse zu verhindern und schwerwiegenden Schaden von unserem Land und unserer Volkswirtschaft abzuwenden, vor allem auch von den Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern. Der Umstand, dass zum zweiten Mal innert fünfzehn Jahren wegen einer Grossbank staatliche Massnahmen nötig wurden, hat unser Land ziemlich durchgeschüttelt. Ich erinnere mich auch noch gut an die Debatten in der ausserordentlichen Session zur Übernahme der Credit Suisse durch die UBS im April 2023, also vor etwa zwei Jahren, die relativ emotional waren. Es gab damals verständlicherweise viel Ärger und viel Unmut. Ich muss Ihnen sagen: Ich teile diesen Ärger und Unmut uneingeschränkt. Vor allem wenn Sie diese drei,[NB]vier[NB]Tage[NB]selber,[NB]am[NB]eigenen[NB]Leib, erlebt haben, dann denken Sie schon manchmal: Das kann und darf ja nicht wahr sein.

Deshalb, denke ich, sind wir uns alle einig - das ist wahrscheinlich auch das Substrat aus dem, was ich heute gehört habe -, dass sich das, was sich bei der Credit Suisse ereignet hat, nie mehr ereignen darf. Es darf sich nicht wiederholen. Aber es wurde in der Debatte auch zu Recht gesagt, dass der Worst Case wieder eintreten wird; das hat Herr Ständerat Rieder gesagt. Ja, das glaube ich auch. Es ist nicht eine Frage, ob, es ist eine Frage, wann. Dann wird die Situation wieder anders sein. Was wir aber machen können, ist, die Lehren aus dieser Krise zu ziehen. Wir können jetzt nicht einfach sagen: Ja gut, es wird anders sein, schauen wir mal; machen wir dann wieder etwas, wenn es kommt. Man muss vielmehr nach bestem Wissen und Gewissen die Lehren aus dieser Krise ziehen, im Wissen, dass sich die Lage anders präsentieren kann und dass man vielleicht dann auch wieder andere Lösungen finden kann. Aber es muss auf jeden Fall [PAGE 126] verhindert werden, dass die Krise einer Bank wieder zu einer Bedrohung für die Schweizer Volkswirtschaft und auch für die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler wird.

Ich kann die Voten der Ständeräte Würth und Rieder nur unterschreiben. Ich finde es auch sehr, sehr unbefriedigend, dass wir nicht die rechtliche Situation haben, um die Verantwortlichen tatsächlich zur Verantwortung ziehen zu können. Man kann sie zwar zur Verantwortung ziehen, aber man muss direkt geschädigt sein; Sie kennen das als Anwälte besser als ich. Herr Rieder hat auch noch die Compenswiss angesprochen. Dort wurde offensichtlich eine Verantwortlichkeitsklage geprüft, aber die Compenswiss ist eben schon vorher relativ stark ausgestiegen. Aufwand und Ertrag müssen dann auch irgendwo in einem Verhältnis stehen. Aber die Bevölkerung versteht das nicht, und ich verstehe, dass die Bevölkerung das nicht versteht.

Denn man hat den Eindruck, dass der Rechtsstaat in diesem Land bei jedem Mikroproblem einschreitet und die Leute zur Rechenschaft zieht. Aber bei einer solchen Frage passiert dann einfach nichts. Das heisst, es passiert nicht nichts, wir hatten die PUK, aber die Präsidentin der PUK hat zu Recht darauf hingewiesen, was die Kompetenzen der PUK sind: Die PUK konnte nämlich untersuchen, wie sich die Behörden verhalten haben. Ich habe mir deshalb einmal erlaubt, zu sagen, sie habe die Feuerwehr untersucht und nicht die Brandstifter. Das soll nicht heissen, dass nicht auch die Feuerwehr Fehler machen kann. Aber die Brandstifter sind[NB]nun[NB]irgendwo[NB]in[NB]Sicherheit.[NB]Ich[NB]kann Sie nur unterstützen - ich bin nicht mehr an den Sitzungen der Kommission für Rechtsfragen -, wenn Sie hierzu entsprechende Begehren stellen.

Nun, ich habe es gesagt, Sie haben die PUK eingesetzt, um die Geschäftsführung des Bundesrates, der Bundesverwaltung, auch der Behörden und, soweit möglich, der Finma und der Schweizerischen Nationalbank zu untersuchen. Der Bundesrat hat, das wurde mehrfach erwähnt, gestützt auf Artikel 52 des Bankengesetzes parallel dazu eine umfassende Evaluation der Too-big-to-fail-Gesetzgebung vorgenommen und in seinem Bericht vom 10.[NB]April ein Massnahmenpaket zur Weiterentwicklung und Stärkung des Dispositivs vorgelegt. Er hatte auch in Aussicht gestellt, die Ergebnisse der PUK abzuwarten und diese dann, wenn immer möglich, in die Umsetzungsarbeiten mit einfliessen zu lassen.

Der Bundesrat hat den Bericht der PUK und ihre wertvollen Erkenntnisse mit Interesse zur Kenntnis genommen. Ich danke der PUK auch im Namen des Bundesrates für die gründliche Aufarbeitung der Ereignisse rund um die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS. Die PUK hat mit ihrer Arbeit einen wichtigen Beitrag zur Stärkung der Glaubwürdigkeit und auch des Vertrauens in den Staat und die Behörden geleistet.

Es wurde erwähnt, dass der Bundesrat relativ schnell eine Stellungnahme verfasst hat. Das ist richtig, wir haben den Bericht am 2.[NB]Dezember 2024 im Entwurf bekommen. Eine Delegation des Bundesrates, auch das wurde erwähnt, konnte am 16. Dezember 2024 in der PUK Stellung nehmen. Die schriftliche Stellungnahme unterschied sich nicht von jener vom 16.[NB]Dezember, es war die gleiche Stellungnahme, die wir zuvor auch abgegeben hatten. Für den Bundesrat war klar, dass man hier aufgrund des öffentlichen Interesses[NB]und[NB]vor[NB]allem[NB]auch aufgrund der internationalen Dimension - bitte vergessen Sie die internationale Dimension nicht - einer global tätigen systemrelevanten Bank schnell handeln musste.

Der Bericht hat zu verschiedenen Erkenntnissen geführt. Die vier folgenden Erkenntnisse der PUK sind für den Bundesrat von Bedeutung:

1.[NB]Die Ursache für die Krise der Credit Suisse und die daraus resultierende Fusion mit der UBS sind auf das Geschäftsverhalten der Credit Suisse zurückzuführen.

2.[NB]Die gewählte Lösung mit der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS war angemessen und gegenüber allen geprüften Alternativen vorzuziehen.

3.[NB]Die gewählte Lösung vermochte es, die Märkte zu beruhigen und eine Finanz- und Wirtschaftskrise zu verhindern, und zwar national wie international.

4.[NB]Die vom Bundesrat in seinem Bericht zur Bankenstabilität vorgeschlagenen Massnahmen werden als zweckmässig erachtet.

Herr Ständerat Rieder hat darauf hingewiesen, dass sowohl die PUK wie auch der Bundesrat in seinem Bericht zur Bankenstabilität zur Auffassung gelangt sind, dass eine temporäre Verstaatlichung, eine TPO, kein geeignetes Szenario ist. Ich möchte Folgendes vorausschicken: Für den Bundesrat ist künftig entscheidend, dass die Abwicklung einer SIB oder einer G-SIB, also im vorliegenden Fall der UBS, möglich ist. Das muss möglich sein, denn nur so kann man die Verantwortung dort ansiedeln, wo sie entstanden ist. Deshalb sehen wir ja vor, dass die Eigenmittelunterlegung, insbesondere der ausländischen Töchter, gestärkt werden soll. Das heisst also: Der Bundesrat möchte, dass im Krisenfall das Geschäft in der Schweiz abgespaltet werden kann. Das steht im Vordergrund.

Eine temporäre Verstaatlichung steht für den Bundesrat nicht im Vordergrund. Die temporäre Verstaatlichung ist ein Fehlanreiz - sie ist kein Too-big-to-fail-Szenario, sie ist auch international kein Standard. Dort, wo eine Verstaatlichung durchgeführt wurde, gab es sehr gemischte Resultate. Denken Sie an die Commerzbank: Die Commerzbank wurde im Zuge der Finanzkrise 2008 teilverstaatlicht, und die deutsche Regierung versucht immer noch, ihre Anteile zu verkaufen. Die Royal Bank of Scotland war ein riesiges Verlustgeschäft.

Und wissen Sie, wenn Sie jetzt sagen, in der Krise sei es dann möglich, dass der Staat einspringt: Wo ist dann noch die Verantwortung der Entscheidungsträger in dieser Unternehmung? Nirgends! Damit wäre nicht nur das Eigenkapital, sondern auch das Fremdkapital total abgesichert. Die[NB]Kapitalgeber[NB]wüssten dann: Wenn etwas passiert, wird es der Staat schon richten. Das ist natürlich schon ein Fehlanreiz.

Herr Ständerat Rieder, Sie haben gefragt: Wer trägt das Risiko? Ich kann Ihnen die Antwort aus meiner Sicht geben: Das Risiko muss primär das Unternehmen tragen, nicht der Steuerzahler. Warum gibt es die Too-big-to-fail-Gesetzgebung? Es gibt sie nicht aus Liebe zu den Megabanken oder überhaupt zu den Banken, sondern es gibt sie nur, um im Krisenfall Schaden von der gesamten Volkswirtschaft abzuwenden, weil gewisse Banken eben systemrelevant sind. Sonst könnte man sagen: Gut, das ist halt Kapitalismus, man kann auch scheitern. Ja, das ist so. Es ist auch mein Verständnis von Kapitalismus, dass es auch schiefgehen kann. Dann muss man halt die Kosten selber tragen und kann sie nicht sozialisieren. Ich bin damit absolut einverstanden, und deshalb ist das auch international kein Standard.

Ich kann aber sagen, dass die PUK den vom Bundesrat mit dem Bericht zur Bankenstabilität eingeschlagenen Weg bestätigt hat. Wir sind ja auch bereit, den Grossteil der Empfehlungen, der Motionen und Postulate entgegenzunehmen. Viele decken sich mit den Arbeiten, die wir angedacht haben. Das ist auch für uns eine gute Unterstützung.

Im Bereich der Eigenmittel unterstreicht die PUK die Wichtigkeit einer ausreichenden Kapitalisierung von systemrelevanten Banken und regt deshalb - ich habe es vorhin schon erwähnt - eine Stärkung der Eigenmittelunterlegung der ausländischen Beteiligungen an. Der Bundesrat teilt diese Einschätzung der PUK. Er beabsichtigt eine gezielte Stärkung der Eigenmittel. Konkret sieht der Bundesrat eine striktere Umsetzung der Eigenmittelanforderungen für SIB vor. Sie müssen also keine Angst haben, Herr Schmid: Das wird nicht einfach das ganze System treffen, sondern die systemrelevanten Banken und vor allem die G-SIB.

Es geht auch um eine Ergänzung der institutsspezifischen zukunftsgerichteten Komponente und eben, wie ich es gesagt habe, um die Eigenmittelunterlegung der ausländischen Beteiligungen. Ich muss sagen, ich bin mit dem Votum von Frau Ständerätin Herzog einverstanden. Sie hat zu Recht darauf hingewiesen, dass dies in der Krise eben ein Problem war. Diese Lehre muss man ziehen. Es war nicht möglich, die ausländischen Beteiligungen abzustossen, ohne das Stammhaus noch mehr zu schwächen. Das war ein Problem.

Sie haben schon recht, Herr Ständerat Schmid, dass stärkere Eigenmittelunterlegungen möglicherweise und unter [PAGE 127] Umständen auch zu Mehrkosten führen können. Wir werden das alles genau darlegen, wenn wir dann die Vorlage bringen, wir machen auch Analysen zu diesem Thema. Die Frage ist, ob sich, wenn man die ausländischen Beteiligungen gezielt ins Visier nimmt, auch die Kosten auf dem Heimmarkt erhöhen werden. Ich würde sagen, das ist nicht so sicher. Sie haben von den KMU gesprochen, die sich Sorgen machen: Als KMU würde ich mir mehr Sorgen machen, wenn die Finanzstabilität nicht gewährleistet ist, denn im Fall einer Krise sind die Kosten für die KMU viel grösser. Die volkswirtschaftlichen Kosten - das ist im PUK-Bericht auch dargelegt - hat die SNB berechnet. Von daher muss man sich schon überlegen, wie man hier Sicherungen einbaut.

Vielleicht noch zum regulatorischen Filter, Herr Ständerat Schmid und Herr Ständerat Hegglin haben es angetönt: Man muss jetzt aufpassen. Man kann diese Frage dann später in einer Kommissionssitzung vertiefen. Aber das war nicht die Kausalität. Man muss hier aufpassen. Der regulatorische Filter war in der Krise ein Problem, weil bei Teilverkäufen die Buchverluste realisiert werden mussten; das war das Problem. Und dann war dieser regulatorische Filter auch zeitlich unbegrenzt; das war auch ein Problem und hat auch dazu geführt, dass kein Druck auf der Credit Suisse lag. Die Credit Suisse hat Boni ausgeschüttet, statt das Kapital im Stammhaus zu verstärken. Das war natürlich ein grosses Problem. Aber man muss aufpassen, dass man hier jetzt nicht einfach sagt, dass dies oder jenes das Problem gewesen sei. Herr Sommaruga hat gesagt, die Krise sei multifakoriell gewesen. Ja, sie war multifaktoriell. Es gab eine mangelnde Profitabilität über längere Zeit, Managementfehler, Enforcement-Verfahren noch und nöcher.

Wir haben jetzt kaum darüber gesprochen, dass der Bundesrat im Bericht zur Bankenstabilität auch festgestellt hat, dass eine umfassende Liquiditätssicherung unabdingbar sei. Er hat zusätzlich zum PLB, über dessen weiteres Schicksal ja heute noch entschieden wird, Massnahmen zur Stärkung der Liquiditätsanforderungen an die SIB sowie zum Ausbau der Rolle der SNB als Kreditgeberin in letzter Instanz vorgeschlagen. Und die PUK hat in ihrem Bericht die Bedeutung[NB]dieser[NB]Massnahmen,[NB]die der Bundesrat vorsieht, unterstrichen.

Von den verschiedenen Feststellungen der PUK zur Geschäftsführung der Finma, zu ihrer Personalsituation sowie zur Nutzung ihrer Instrumente hat der Bundesrat Kenntnis genommen. Herr Juillard, wir haben bei unserer Stellungnahme die Themen, die die unabhängigen Behörden betreffen, ausgeklammert. Deshalb sage ich, dass wir beispielsweise von den Feststellungen zur Personalsituation Kenntnis genommen haben. Wir haben auch zum regulatorischen Filter eigentlich nichts gesagt, weil es im Ermessen der Finma ist, diesen anzuwenden. Wir haben aber im Bericht zur Bankenstabilität schon eine konsolidierte Stellungnahme zu verschiedenen Themen abgegeben. Die Finma hat zudem selber Stellung genommen, und auch die SNB hat selber Stellung genommen. Der Bundesrat teilt jedenfalls die Auffassung, dass die Stärkung des Instrumentariums der Finma notwendig ist. Das ist ein gesetzgeberischer Auftrag. Dort sind wir zuständig, sind auch Sie zuständig, und das ist auch vorgesehen.

Die PUK hat auch Verbesserungsbedarf bei der Wahrnehmung der Aufsicht des Bundes über Finma, SNB und RAB ausgemacht. Wir haben in einer Stellungnahme ausgeführt, dass wir bereit sind, auch dies näher zu prüfen. Herr Ständerat Ettlin hat in diesem Zusammenhang noch die Frage der Prüfgesellschaften und das duale System angesprochen. Ich kann Ihnen hierzu sagen - jetzt ist Herr Ettlin leider nicht da -, dass angedacht ist, ein Rotationsprinzip einzuführen.[NB]Das[NB]dürfte[NB]wahrscheinlich[NB]hier[NB]etwas[NB]Milderung[NB]bringen.

Dann hat der Bundesrat die grundsätzlich positive Beurteilung des Krisenmanagements erfreut zur Kenntnis genommen. Die Einschätzung der PUK, dass namentlich im Bereich des Informationsaustausches zwischen den involvierten Behörden Verbesserungsbedarf besteht, teilt der Bundesrat. Wir sind auch gemeinsam daran: Es hat schon eine erste Arbeitssitzung mit der SNB und der Finma stattgefunden, um Massnahmen zur Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den betroffenen Behörden auszuarbeiten. Ich muss sagen, diese Zusammenarbeit war sehr vertrauensvoll.

Herr Ständerat Würth hat ja die Leaks angesprochen. Ich muss Ihnen sagen: Im März, in der Krise, hat es kein Leak gegeben - das möchte ich klar festhalten. Was diskutiert wurde, stand in der internationalen Presse; die "Financial Times" war hier weit vorne. Wir gehen davon aus, dass sich die Verhandlungsteams natürlich auch etwas einen Stellungskrieg geliefert haben, indem sie über die Medien haben durchsickern lassen, was die jeweiligen Positionen waren. Aber im Bundesrat hat es kein Leak gegeben. Ich habe auch Vertrauen in den Bundesrat. Ich habe ihn immer über die Erkenntnisse informiert, die ich hatte, und während dieser wirklich heissen Phase hat das sehr gut funktioniert.

Im Moment laufen die Umsetzungsarbeiten. Wir werden im Frühsommer die Eckwerte der Vernehmlassungsvorlagen, die dann noch kommen, bekannt geben sowie auch Verordnungsänderungen in die Vernehmlassung geben. In der Zwischenzeit geht es noch darum, darüber zu befinden, welche Motionen oder Postulate überwiesen werden. Wir sind mit der Mehrheit dieser Vorstösse einverstanden. Sie haben die schriftlichen Begründungen des Bundesrates gelesen. Ich gehe nur noch kurz auf diejenigen Vorstösse ein, zu welchen wir eine andere Meinung haben; aber das ist letztlich im feinstofflichen Bereich.

Bezüglich der Motion 24.4526 der PUK, "Erleichterungen von Eigenmittel- und Liquiditätsvorschriften für SIB beschränken", ist der Bundesrat bereit, die gesetzlichen Voraussetzungen und Kriterien für solche Einzelentscheide der Finma zu überprüfen und gegebenenfalls zu konkretisieren; das werden wir dann mit unserer Vorlage machen. Aber wir möchten nicht, dass ein Widerspruch zur Stärkung des Instrumentariums der Finma entsteht. Die Finma soll, weil wir ja eine prinzipienbasierte Regulierung haben, im Einzelfall einen Ermessensspielraum behalten.

Zum Postulat 24.4537 der PUK, "Aktionariat in systemrelevanten Grossunternehmen stärken": Ich habe jetzt von Ständerat Jositsch gehört - das steht aber nicht in der Begründung -, dass man versteht, dass das revidierte Aktienrecht erst seit dem 1.[NB]Januar 2023 in Kraft ist und dass man den Zeithorizont festlegen müsste. Man müsste dann abmachen,[NB]wann[NB]das[NB]kommt, damit das EJPD hier auch eine Auswertung der Erfahrungen mit dem neuen Aktienrecht machen könnte.

Dann zu den Gewährskriterien: Hier möchte ich auf die im Bericht vorgesehenen Massnahmen zur Governance im Bereich der Bankenstabilität verweisen. Wir haben schon gesehen, dass die Nationalität kein Kriterium mehr ist. Aber Sie schreiben in diesem Postulat eine mindestens zehnjährige Wohnsitzpflicht in der Schweiz für die Mehrheit des Verwaltungsrates vor, und eine Mehrheit des Verwaltungsrates muss eine vertiefte Bindung zur Schweiz aufweisen können. Das ist schon etwas schwierig. Ich möchte nicht polemisch werden, aber vergleichen Sie die UBS mit der Credit Suisse: Es war ein deutscher Verwaltungsratspräsident der UBS, der sie gut positioniert hat, und es war ein Schweizer Verwaltungsratspräsident der Credit Suisse, der sie etwas weniger gut positioniert hat.

Ich finde, das ist ein schwieriges Erfordernis. Ich teile Ihre Auffassung, dass man schon wissen sollte, was die Schweiz ist und wie sie funktioniert. Es ist ein Problem, das wir generell haben, dass es heute CEO gibt, die in gewissen Unternehmen vom System Schweiz abgemeldet sind. Das ist nicht gut für die Wirtschaft, das ist auch nicht gut für die Politik. Denn in der Schweiz bestimmt immer noch entweder das Parlament oder in letzter Instanz der Souverän die Rahmenbedingungen.

Ich möchte Ihnen nochmals herzlich für Ihre Arbeit danken. Ich denke, wir können hier gemeinsam vorwärtsgehen. Wir sind uns, glaube ich, alle bewusst, dass man das Risiko nie zu 100 Prozent ausschalten kann. Wir sollten aber nach bestem Wissen und Gewissen Massnahmen treffen, die eine erneute solche Krise zu verhindern vermögen. Über diese kann man geteilter Auffassung sein, aber der Bundesrat wird hier die entsprechenden Arbeiten vorlegen. Ich danke Ihnen, wenn wir auch dannzumal im Dialog bleiben können. [PAGE 128]

[VS]