Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2025-03-18

Wortprotokoll

Die Volksinitiative "für eine soziale Klimapolitik - steuerlich gerecht finanziert (Initiative für eine Zukunft)" der Jungsozialistinnen und Jungsozialisten Schweiz wurde am 8.[NB]Februar 2024 eingereicht. Am 13.[NB]Dezember 2024 hat der Bundesrat Ihnen seine Botschaft überwiesen, mit dem Antrag auf Ablehnung ohne direkten Gegenvorschlag.

Was will die Initiative? Im Kern fordert die Initiative die Beschaffung zusätzlicher Einnahmen für Bund und Kantone, die für die Klimapolitik eingesetzt werden sollen. Dazu soll konkret eine Bundeserbschafts- und -schenkungssteuer eingeführt werden. Diese Steuer soll ab einem einmaligen Freibetrag von 50 Millionen Franken auf der Summe des Nachlasses und aller Schenkungen zur Anwendung gelangen. Der Steuersatz soll 50 Prozent betragen. Unberührt bleiben soll dabei die Kompetenz der Kantone, eine Erbschafts- und Schenkungssteuer zu erheben. Der Rohertrag aus der neuen Steuer ginge zu zwei Dritteln an den Bund, zu einem Drittel an die Kantone. Bund und Kantone müssten diese Mittel dann zweckgebunden ausschliesslich für die Bekämpfung des Klimawandels einsetzen.

In der Übergangsbestimmung verlangt die Initiative in Absatz 1 ausserdem Ausführungsbestimmungen, unter anderem zur Verhinderung der Steuervermeidung, aber auch zur Sicherstellung einer lückenlosen Besteuerung sowie zur Verwendung des Rohertrags der Steuer "zur Unterstützung des sozial gerechten, ökologischen Umbaus der Gesamtwirtschaft". Gemäss Absatz 2 der Übergangsbestimmung soll der Bundesrat bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Ausführungsbestimmungen innert drei Jahren nach Annahme der Initiative die Ausführungsbestimmungen per Verordnung erlassen. Die Ausführungsbestimmungen sollen dabei auf Nachlässe und Schenkungen Anwendung finden, die nach der Annahme der Initiative ausgerichtet werden. Hier verlangt die Initiative also ausdrücklich eine rückwirkende Anwendung der Ausführungsbestimmungen.

Ich komme zur Auslegung der Initiative durch den Bundesrat. Ich gehe zuerst auf die Übergangsbestimmung ein, zumal sie besonders viel zu reden gegeben hat. Anschliessend äussere ich mich zur Frage der Gültigkeit und zu den finanziellen Auswirkungen, bevor ich eine Gesamtwürdigung mache.

Die Übergangsbestimmung hat viele Fragen aufgeworfen. Weil sie eine Rückwirkung verlangt, war gerade auch in den Kantonen die Sorge gross, dass vermögende und von der Initiative potenziell betroffene Personen die Schweiz verlassen, noch bevor überhaupt über die Initiative abgestimmt werden konnte, dass die Initiative also eine schädliche sogenannte Vorwirkung entfaltet. Das hat dann auch eine Diskussion darüber ausgelöst, ob die Initiative zumindest teilweise für ungültig erklärt werden sollte. Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat diese Frage zusammen mit dem Bundesamt für Justiz sorgfältig geprüft.

Das Resultat war folgendes: Nach Absatz 2 der Übergangsbestimmung finden die Ausführungsbestimmungen, wie erwähnt, rückwirkend Anwendung auf Nachlässe und Schenkungen, die nach der Annahme der Initiative ausgerichtet werden. Bei Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen würden also auch Nachlässe und Schenkungen besteuert, die bereits vorher, konkret im Zeitraum zwischen der Volksabstimmung und dem Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen, von einer Person mit Wohnsitz in der Schweiz ausgerichtet worden sind. Das bedeutet konkret: Falls die Volksinitiative angenommen werden sollte und am Tag darauf eine Person in der Schweiz mit einem Vermögen von über 50 Millionen Franken stirbt, dann wird dieser Nachlass rückwirkend besteuert, sobald die entsprechende Ausführungsbestimmung in Kraft gesetzt wurde. Nach Absatz 1 der Übergangsbestimmung sollen mit den Ausführungsbestimmungen aber zugleich auch Massnahmen zur Verhinderung der Steuervermeidung, das ist Buchstabe[NB]a,[NB]und[NB]zur[NB]Verwendung[NB]des[NB]Rohertrags zur Unterstützung des erwähnten sozial gerechten ökologischen Umbaus der Gesamtwirtschaft erlassen werden; das findet sich in Buchstabe b.

Darum stellt sich die Frage, ob die Rückwirkung auch für diese zusätzlichen Ausführungsbestimmungen gilt. Die Prüfung hat ergeben, dass dies nicht der Fall ist. Warum? Nach Wortlaut und Systematik bezieht sich die von der Initiative geforderte rückwirkende Anwendung nur auf die Besteuerung von Nachlässen und Schenkungen, die nach der allfälligen Annahme der Volksinitiative ausgerichtet werden, nicht aber auf Massnahmen zur Verhinderung von Steuervermeidung. Eine rückwirkende Anwendung auch der Massnahmen zur Verhinderung der Steuervermeidung würde mit dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Vertrauensgrundsatz kollidieren. Lehre und Rechtsprechung verlangen unter anderem, dass eine echte Rückwirkung ausdrücklich durch die Norm angeordnet sein oder sich zumindest klar aus dieser ergeben muss.

Diese Anforderung ist bei den gesetzlichen Massnahmen zur Steuervermeidung und den gesetzlichen Vorschriften über die Verwendung des Rohertrags nicht erfüllt. Demnach können die von der Initiative geforderten Massnahmen zur Verhinderung von Steuervermeidung nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden. Vielmehr würden sie erst ab dem Zeitpunkt gelten, zu dem die entsprechenden Ausführungsbestimmungen in Kraft gesetzt werden, also spätestens drei Jahre nach einer allfälligen Annahme der Volksinitiative. Ein Wegzug ins Ausland wäre also auch bei einer Annahme der Initiative bis zum Erlass der Ausführungsbestimmungen noch ohne Steuerfolgen möglich.

Ich fasse diesen Teil zusammen: Die Initiative entfaltet zwar eine Rückwirkung, wenn eine Person mit einem Vermögen von mehr als 50 Millionen Franken am Tag nach der allfälligen Annahme der Initiative stirbt oder eine Schenkung macht. Der entsprechende Nachlass oder die Schenkung könnten dann bis zu drei Jahre später noch mit einem Steuersatz von 50 Prozent besteuert werden. Hingegen dürfen die Massnahmen, die die Initiative zur Verhinderung von Steuervermeidung verlangt, nicht rückwirkend angewandt werden. Sie gelten also erst ab Inkrafttreten der entsprechenden Ausführungsbestimmungen.

Die befürchtete Vorwirkung der Initiative ist damit abgeschwächt. Es bleibt aber natürlich der Umstand, dass Personen durch die Initiative vom Zuzug in die Schweiz abgehalten werden könnten. Unabhängig von der Frage der Rückwirkung stellt sich auch die Frage, wie die Massnahmen gegen die Steuervermeidung konkret aussehen könnten. Dies[NB]müsste im Falle einer Annahme zwar noch weiter vertieft werden, der Bundesrat macht aber auch dazu bereits in der Botschaft einige Ausführungen.

Aus rechtlichen Gründen ausgeschlossen wäre eine Einschränkung oder gar ein Verbot eines Wegzugs für potenziell von der Bundeserbschafts- und -schenkungssteuer betroffene Personen, beispielsweise mittels Passentzug oder Kapitalverkehrskontrollen. Solche Massnahmen würden einen unverhältnismässigen Eingriff in die persönliche Freiheit und die Niederlassungsfreiheit darstellen. Dies gilt auch für eine Wegzugssteuer, wie sie ebenfalls bereits öffentlich diskutiert wurde. Unsere rechtliche Analyse hat jedenfalls gezeigt, dass [PAGE 414] eine solche Steuer ebenfalls ein unverhältnismässiger Eingriff in die persönliche Freiheit und die Niederlassungsfreiheit wäre, weil ein Wegzug eben auch aus anderen Gründen als der Steuervermeidung erfolgen kann, z.[NB]B. aus beruflichen oder familiären.

Eine Massnahme gegen die Steuervermeidung könnte hingegen die sogenannte nachwirkende Besteuerung sein. Dabei würde eine Wohnsitzverlegung von der Schweiz ins Ausland für eine gewisse Zeit in dem Sinne nicht anerkannt, als für Bundeserbschafts- und -schenkungssteuerzwecke für eine zeitlich beschränkte Zeit, z.[NB]B. für fünf Jahre, ein andauernder Wohnsitz in der Schweiz angenommen würde. Würde also eine betroffene Person innert fünf Jahren nach ihrer Wohnsitzverlegung eine Schenkung machen oder versterben, so würde die Schweiz die Bundeserbschafts- und -schenkungssteuer erheben. Allerdings wäre eine solche nachwirkende Besteuerung unter anderem aufgrund der Doppelbesteuerungsabkommen nicht ohne Weiteres durchsetzbar. Auch abgesehen von möglichen Konflikten mit diesen Abkommen wäre eine nachwirkende Besteuerung nicht ohne Weiteres durchsetzbar.

Ich komme zur Frage der Gültigkeit und versuche mich hier kurzzuhalten. Nach Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung muss eine Volksinitiative die Einheit der Form und der Materie wahren, um gültig zu sein. Zudem darf die Initiative zwingende Bestimmungen des Völkerrechts nicht verletzen. Daneben besteht auch noch der ungeschriebene Ungültigkeitsgrund der Undurchführbarkeit. Vorliegend steht aus rechtlicher Sicht einzig das Erfordernis der Einheit der Materie infrage.

Gemäss Artikel 75 Absatz 2 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte ist die Einheit der Materie gewahrt, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht. Mit dieser Anforderung soll die freie und unverfälschte Willensbildung und -kundgebung der Unterzeichner sowie der Stimmbevölkerung geschützt werden. In der bisherigen Praxis wird die Einheit der Materie unter anderem dann grundsätzlich als gegeben erachtet, wenn eine Volksinitiative den angestrebten Zweck und gleichzeitig dessen Finanzierung umschreibt. Dies ist vorliegend der Fall. Der Bundesrat sieht keinen Anlass, die Initiative für ungültig bzw. teilungültig zu erklären, zumal die massgebenden Gültigkeitskriterien erfüllt sind.

Zu den finanziellen Auswirkungen: Ich möchte vorweg betonen, dass es sich hier um Schätzungen handelt, und Sie wissen, dass diese immer mit der nötigen Vorsicht zu geniessen sind. Im vorliegenden Fall hat sich die Eidgenössische Steuerverwaltung auf drei Quellen gestützt, um die finanziellen Folgen der Volksinitiative bestmöglich zu schätzen: erstens auf die Daten der gesamtschweizerischen Vermögenssteuerstatistik aus dem Jahr 2021, zweitens auf eine bei den Kantonen durchgeführte Ad-hoc-Erhebung von Einzeldaten zu Steuerpflichtigen mit Reinvermögen von mehr als 50 Millionen Franken und drittens auf ein Gutachten von Professor Marius Brülhart von der Universität Lausanne. Demnach verfügen in der Schweiz schätzungsweise rund 2500 Personen über ein Vermögen von mehr als 50 Millionen Franken. Insgesamt dürften sich ihre Vermögen auf rund 500 Milliarden Franken belaufen. Das ergibt theoretisch ein Ertragspotenzial von 4 Milliarden Franken.

Das ist aber eine rein statische Betrachtung. Die Frage ist, wie sich dieses Steuersubstrat verändern würde, wenn man es mit 50 Prozent besteuern würde, wie es die Initiative verlangt. Professor Brülhart hat das im Auftrag der ESTV untersucht. In seinem Gutachten geht er von einem Nettoabfluss von 77 bis 93 Prozent des potenziell von der Steuer betroffenen Steuersubstrats aus. Die ESTV schätzt den Verlust höher, auf 85 bis 98 Prozent. Warum? Weil der ESTV konkrete Daten von Steuerpflichtigen in den Kantonen zur Verfügung stehen. Von den theoretischen 4 Milliarden Franken Steuererträgen verblieben damit aus einer Bundeserbschafts- und -schenkungssteuer nur noch 100 bis 650 Millionen Franken. Allerdings stünden diesen möglichen neuen Einnahmen gewichtige Mindereinnahmen bei der Einkommens- und Vermögenssteuer gegenüber. Unter dem Strich könnte die Rechnung damit sogar ins Negative kippen.

Es ist also so, dass insgesamt nicht mehr, sondern weniger Steuern anfallen könnten. Zu diesem Schluss kommt die ESTV, indem sie die Schätzungen zu den Verhaltensanpassungen aus dem Gutachten Brülhart auf die Daten der Kantone anwendet; ich habe es vorhin erwähnt. Konkret könnten also die Einnahmen aus der neuen Bundeserbschafts- und -schenkungssteuer etwa 100 bis 650 Millionen Franken betragen,[NB]die[NB]Ausfälle[NB]jedoch[NB]2,8[NB]bis 3,7 Milliarden Franken.

Ich möchte gerne noch etwas zu den Pauschalbesteuerten sagen. Es wurde ja in der Sonntagspresse ein Artikel publiziert, in dem gesagt wurde, dass die Schätzungen der ESTV nicht mehr gültig seien. Ich möchte hier einfach noch einmal darauf hinweisen, dass die Daten, die erhoben wurden, eine gewisse Unsicherheit aufweisen. Das sagt der Bundesrat klar in seiner Botschaft. Das betrifft auch die nach dem Aufwand besteuerten Personen. Da die Vermögen dieser Personen den Kantonen nicht vollständig bekannt sind, konnte die ESTV diese Gruppe von Steuerpflichtigen bei den Schätzungen nicht berücksichtigen. Der Bundesrat hat das in der Botschaft ausdrücklich gesagt. Auch Professor Brülhart konnte diese Gruppe für seine Schätzungen nicht berücksichtigen und hat dies in seinem Gutachten ebenfalls ausgewiesen. Ich erwähne das hier, weil eben ein entsprechender Artikel publiziert wurde, der einen anderen Eindruck erweckt.

Ich möchte festhalten, dass auch die Berücksichtigung der Aufwandbesteuerten an der Argumentation des Bundesrates, wonach die vorgeschlagene Erbschaftssteuer beim Bund und insbesondere bei den Kantonen netto zu Mindereinnahmen führen könnte, nichts ändert. Bei der Berücksichtigung der Aufwandbesteuerten vergrössert sich zwar zweifelsohne das Ertragspotenzial der Steuer vor einer Verhaltensanpassung, allerdings ist bei diesen Steuerpflichtigen von einer ausgeprägten Steuerempfindlichkeit auszugehen. Sie sind in der Schweiz, weil sie hier günstige Bedingungen haben - sie sind pauschal besteuert -, und wenn diese günstigen Bedingungen wegfallen, ist es möglich, dass sie wegziehen.

Der Bundesrat lehnt die Initiative ab, weil er erstens der Meinung ist, dass Bund und Kantone bereits eine aktive Klimapolitik betreiben. Wir teilen zwar das klimapolitische Anliegen der Initiantinnen und Initianten, und es ist so, dass zur Bekämpfung des Klimawandels umfangreiche Mittel notwendig sind. Der Bundesrat hält die Initiative aber für den falschen Weg. Es ist so, dass heute bereits eine aktive und verursachergerechte Klima- und Energiepolitik betrieben wird. Damit ist das Kernanliegen der Initiative erfüllt.

Zweitens befürchtet der Bundesrat negative Auswirkungen auf die Steuereinnahmen von Bund, Kantonen und Gemeinden; ich habe das bereits etwas ausgeführt. Im internationalen Vergleich zeigt sich, dass die geplante Steuer mit einem Steuersatz von 50 Prozent und einem Freibetrag von 50 Millionen Franken deutlich über den Steuersätzen vieler OECD-Länder liegt. Während einige Länder wie Österreich, Norwegen und Schweden die Erbschafts- und Schenkungssteuer abgeschafft haben, setzen andere Länder wie Japan, Frankreich und Belgien ebenfalls auf hohe Steuersätze, jedoch mit grosszügigen Erleichterungen, etwa für Ehegatten, Nachkommen, das Betriebsvermögen oder andere Ausnahmen.

Drittens bedeutet die Initiative einen Eingriff in den Föderalismus. Die Erbschafts- und Schenkungssteuer fällt traditionell in die Zuständigkeit der Kantone. 24 Kantone erheben eine Erbschafts- und Schenkungssteuer, lediglich Schwyz und Obwalden tun dies nicht. Obwohl die Kompetenz der Kantone zur Erhebung von Erbschafts- und Schenkungssteuern durch die Initiative formal nicht abgeschafft würde, würde die Einführung einer Bundessteuer ihren fiskalischen Spielraum in diesem Bereich zwangsläufig einschränken. Auch die Zweckbindung ist aus föderalistischer Sicht problematisch, weil die Verwendung der Steuererträge ja auch den Kantonen vorgeschrieben würde und das die Finanzautonomie der Kantone beschneiden würde.

Ich denke, ich habe klar dargelegt, aus welchen Gründen der Bundesrat der Meinung ist, dass man diese Initiative ablehnen sollte. Der Bundesrat empfiehlt Ihnen auch, der Initiative keinen Gegenentwurf gegenüberzustellen, und lehnt deshalb die Minderheitsanträge ab. Ich danke Ihnen für Ihre Geduld. [PAGE 415]