Engler Stefan · Ständerat · 2025-03-20

Wortprotokoll

Der Bericht des Bundesrates ist die Antwort auf zwei Postulate: das Postulat RK-N 23.3438, "Anwendung von Notrecht", und das Postulat Schwander 20.3440, "Präzisierung des Schutzbereichs in Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung". Der Bericht nimmt ausserdem Bezug auf die parlamentarische Initiative Caroni 23.439, "Begründungspflicht beim Erlass von Notrecht".

Kurz zusammengefasst beschreibt der Bericht unter Verweis auf Lehre und Rechtsprechung die Legitimation, den Inhalt und den Umfang der Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von Notverordnungen. Der vorliegende Bericht behandelt anhand von Notrechtsfällen seit der Rekapitalisierung der UBS 2008 die rechtlichen Grundlagen und Grenzen des Notrechts sowie Fragen zur Kontrolle, zu möglichen Alternativen und zur Überführung von Notrecht in das ordentliche Recht. Dem Bericht gelingt es ausgezeichnet und anschaulich, Entwicklungen in der Notrechtspraxis nachzuzeichnen und auch die damit verbundenen Risiken aufzuzeigen. Den Verfassern dieses Berichtes gebührt dafür ein besonderes Kompliment.

Der Bericht betont, dass der Rückgriff auf Notrecht dann notwendig ist, wenn das ordentliche Recht in akuten Krisensituationen keine geeigneten Handlungsoptionen zur Verfügung stellt. Es handelt sich dabei um Verordnungen und Verfügungen, die der Bundesrat gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung erlässt. Zu diesen Massnahmen, so der Bericht, greife der Bundesrat nur dann, wenn die Wahrung der Interessen des Landes dies erfordere, wenn er eine schwere Störung der öffentlichen Ordnung abwenden müsse oder wenn er die innere oder äussere Sicherheit nicht anders gewährleisten könne. In den letzten zwei Jahrzehnten hat der Bundesrat aufgrund von unvorhersehbaren Krisen wiederholt zum Notrecht gegriffen. Namentlich handelt es sich dabei um die Rekapitalisierung der UBS im Jahr 2008, die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie, den Axpo-Rettungsschirm im Jahr 2022 sowie die behördlich unterstützte Übernahme der CS durch die UBS im Jahr 2023.

Lassen Sie mich kurz auf vier Aspekte des Berichtes zu sprechen kommen.

1.[NB]Der Bundesrat steht in der Pflicht, die Bevölkerung zu schützen. Der Staat hat gegenüber der Bevölkerung nicht [PAGE 340] nur die Pflicht, unverhältnismässige Eingriffe in die individuelle Freiheit zu unterlassen, sondern auch die Pflicht, aktiv zu werden, um das Wohl des Einzelnen und der Gesellschaft zu wahren. Der Bundesrat hat somit in Krisenlagen nicht nur die Kompetenz, sondern unter Umständen auch die Pflicht, Notrecht zu erlassen, wenn er seinen Schutzpflichten nicht anders nachkommen kann. Er würde seine staatlichen Schutzpflichten verletzen, wenn er untätig bliebe, obwohl fundamentale Rechtsgüter wie die Gesundheit und die Versorgung der Bevölkerung sowie das Eigentum von Bürgerinnen und Bürgern auf dem Spiel stünden.

2.[NB]Es gilt das Prinzip "So wenig Notrecht wie möglich und nur so viel Notrecht wie nötig". Der Bundesrat will sich grösste Zurückhaltung auferlegen, insbesondere beim Abweichen von spezialgesetzlichen Bestimmungen zur Krisenbewältigung, in denen der Gesetzgeber selbst in Antizipation von Krisen bereits Regelungen getroffen hat. Gleiches gilt beispielsweise für die Ausserkraftsetzung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten nach dem Öffentlichkeitsgesetz und für die Einführung von Strafbestimmungen in Notverordnungen. Notverordnungen haben sich in jedem Fall an das Verhältnismässigkeitsprinzip zu halten und dürfen unter keinen Umständen zwingendes Völkerrecht und die sogenannten notstandsfesten Menschenrechtsgarantien des internationalen Rechts sowie die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns gemäss Artikel 5 der Bundesverfassung und die grundrechtlichen Kerngehalte des Verfassungsrechts verletzen.

3.[NB]Subsidiarität ist das erste Gebot des Notrechts. Der Bericht betont mit Recht, dass der Bundesrat nicht die einzige Instanz im Lande ist, die dringlich legiferiert; das Parlament kann auch dringlich legiferieren. Und nur wenn und solange das Parlament auf Krisen reagieren kann, hat die Notrechtskompetenz des Bundesrates nur subsidiären Charakter. Nehmen Sie das Beispiel des Axpo-Rettungsschirms. Dieser war zu einem ersten Zeitpunkt sehr dringlich, und der Bundesrat fasste ins Auge, Notrecht zu erlassen. Man sah dann aber, dass die Zeit reichte, um eine Botschaft zum Erlass eines dringlichen Bundesgesetzes zu erarbeiten. Diese überwies der Bundesrat innerhalb dreier Monate ans Parlament mit dem Antrag auf dringliche Behandlung in der Sommersession. Der Ständerat entschied dann, dass das Geschäft nicht so dringlich sei, und befand, der Bundesrat könne ja, wenn nötig, immer noch notrechtlich einschreiten. Danach kam man zur Erkenntnis, dass es doch gut gewesen wäre, wenn das Parlament entschieden hätte, weil die Notsituation tatsächlich auch eintrat. Der Bundesrat musste für wenige Wochen eine notrechtliche Verordnung zum Axpo-Rettungsschirm erlassen. Sie wurde dann vom Parlament allerdings sehr rasch in ordentliches Recht überführt.

Was bedeutet dies? Der Bundesrat ist nicht die einzige Institution im Land, die sich politisch mit der Schwierigkeit konfrontiert sieht, entscheiden zu müssen, wann eine Notsituation vorliegt, die nach dringlichem Recht verlangt.

4.[NB]Rechtsschutz setzt Betroffenheit voraus: Der Bericht setzt sich auf den Seiten 83 bis 91 mit Varianten für die Reform des Rechtsschutzes auseinander. Wichtig ist, zu wissen, dass das Bundesgericht im heutigen System des Rechtsschutzes immer dann als Beschwerdeinstanz auf den Plan gerufen wird, wenn es um Anwendungsfälle der Notrechtsverordnungen geht, also wenn es um Verfügungen geht, die gestützt auf Notrecht erlassen wurden. Eine abstrakte Normenkontrolle von Notverordnungen - eine solche wäre denkbar - lehnt der Bundesrat im Bericht auch nach einer mit Experten geführten Diskussion als systemfremd ab. Er verspricht aber, der präventiven Rechtskontrolle in Zukunft höheres Gewicht und mehr Aufmerksamkeit zu schenken.

Ich komme zu den Schlussfolgerungen des Berichtes: Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die Artikel 184 und 185 der Bundesverfassung als Rechtsgrundlage genügen und taugen. Sein Handeln ist nicht auf den Schutz von sicherheitspolitischen Interessen beschränkt. Die Rechtsgrundlagen ermächtigen den Bundesrat vielmehr dann zum Handeln, wenn individuelle oder kollektive Rechtsgüter, für die er eine staatliche Schutzpflicht hat, unmittelbar bedroht sind. Eine solche staatliche Schutzpflicht liegt insbesondere dann vor, wenn dem Rechtsgut eine gewisse Systemrelevanz zukommt. Dem Bundesrat steht folglich hinreichend Spielraum zu, um effektiv auf Krisen reagieren zu können. Im Wissen aber um die Machtfülle, die ihm temporär während Notlagen zukommt, und die damit verbundenen systeminhärenten Risiken für die Demokratie, den Rechtsstaat, den Föderalismus und den Menschenrechtsschutz ergreift der Bundesrat Massnahmen, um die Transparenz zu verbessern sowie die Rechtssicherheit und die Resilienz zu fördern.

Zum Schluss: Die Problematik des Notrechts als eines Mittels, um in Krisenfällen die staatliche Handlungsfähigkeit zu wahren, liegt im Spannungsverhältnis zwischen der Sicherung staatlicher Handlungsfähigkeit einerseits und den Forderungen der Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und der Gewaltenteilung sowie des Föderalismus andererseits. Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung ist der Versuch eines vernünftigen Ausgleichs. Ganz auflösen lässt sich dieses Spannungsverhältnis nie. Faktisch ist der Bundesrat wohl besser dafür geeignet, in einer ausserordentlichen Lage notrechtliche Massnahmen zu ergreifen, als die Bundesversammlung. Als jederzeit handlungsfähige Exekutivbehörde kann er innert Kürze auf das Spezialwissen in der Verwaltung zurückgreifen. Bis die Bundesversammlung ihre Kompetenzen wahrnehmen kann, muss und kann der Bundesrat als Treuhänder der Befugnisse handeln - so die treffende Umschreibung[NB]im[NB]St.[NB]Galler[NB]Kommentar[NB]zur[NB]Bundesverfassung.

Krisenzeiten sind Zeiten der Exekutive. Trotzdem haben wir uns als Parlament die Frage zu stellen, wie sich Krisen vorhersehen lassen und wie vermieden werden kann, dass sich der Bundesrat dazu gedrängt sieht, Notrecht zu erlassen. Dazu haben die Professoren Biaggini, Stöckli und Mahon anlässlich einer Anhörung in der SPK-S bedenkenswerte Anregungen gemacht und mögliche Handlungsfelder skizziert. Die Stichworte dazu sind: die Überführung der Erkenntnisse aus den Krisen der letzten Jahre ins ordentliche Recht, die Begründungspflicht bei Notrechtsverordnungen sowie die Sicherstellung der Handlungsfähigkeit des Parlamentes in Krisenzeiten.

Als Leitlinie, da war man sich in der SPK-S einig, gilt der Grundsatz der Subsidiarität: Notrecht nur, wenn nötig, d.[NB]h., wenn es kein anderes Instrument gibt, das rasch greift. Solche Instrumente gibt es, insbesondere in Gestalt des dringlichen Bundesgesetzes, das auch zur Verfügung steht, wenn eine Verfassungsgrundlage fehlt, und des, falls nötig, auch nicht dem Referendum unterstehenden, unterjährigen dringlichen Bundesgesetzes, das erlassen werden kann.

So gesehen, bietet dieser Bericht dem Parlament eine ausgezeichnete Grundlage, das Notrecht weiterzudenken und weiterzuentwickeln. Ich schliesse nochmals mit dem Dank an den Bundesrat und an die Verwaltung für die Erstellung dieses inspirierenden Berichtes: besten Dank!