Dobler Marcel · Nationalrat · 2025-06-04

Wortprotokoll

Sehr gerne nehme ich im Namen der FDP-Liberalen Fraktion Stellung zur Kartellrechtsrevision. Die Teilrevision beinhaltet zahlreiche Elemente, die das Schweizer Wettbewerbsrecht stärken und kartellrechtliche Verfahren beschleunigen. Das Kernelement ist die Modernisierung der Zusammenschlusskontrolle, bei welcher der Prüfstandard dem internationalen Standard angepasst wird. Ein weiterer Teil der Vorlage besteht in der Stärkung des Kartellzivilrechts. Unter anderem sollen zukünftig insbesondere auch Konsumentinnen und Konsumenten sowie die öffentliche Hand gestützt auf das Kartellrecht Zivilklage einreichen können. Schliesslich werden mit der Vorlage auch drei parlamentarische Vorstösse umgesetzt.

Diese Vorlage beinhaltet keine Institutionenreform der Wettbewerbsbehörden, auch, weil es keinen unmittelbaren Zusammenhang gibt. Der Bundesrat hat die Ausarbeitung einer solchen Reform, für die es einen Handlungsbedarf gibt, bereits in Auftrag gegeben.

Gesprächsbedarf in der Kommissionsberatung gab die Umsetzung der Motion Français Olivier, die vom Parlament angenommen worden war.

Ich kann Ihnen sagen, dass ich klar gegen Abreden bin, die den Wettbewerb behindern. Die Anwendung des Kartellrechts ist aber nicht schwarz und weiss, und die Einzelfälle sind sehr unterschiedlich, was berücksichtigt werden muss. Seit dem Gaba-Urteil des Bundesgerichts von 2016, in dem es um Elmex-Zahnpasta ging, gelten bestimmte Abreden wie Preis-, Mengen- und Gebietsabsprachen automatisch als wettbewerbswidrig. Ihre tatsächlichen Auswirkungen auf den Wettbewerb werden bei Erheblichkeit nicht mehr geprüft. Diese pauschale Annahme ignoriert die wirtschaftliche Realität und führt zu staatlichen Eingriffen auch in Fällen, in denen der Wettbewerb gar nicht beeinträchtigt ist.

Eine Wettbewerbsabrede soll nur dann als erheblich gelten, wenn eine Gesamtbeurteilung aller relevanten qualitativen und quantitativen Umstände im Einzelfall auf eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs hinweist. Eine konkrete Schadensberechnung ist dabei nicht erforderlich. Entscheidend ist, ob die Vereinbarung tatsächlich geeignet ist, den Wettbewerb wirksam zu beeinträchtigen. Das EU-Kartellrecht hat ein anderes System. Es ist nicht möglich, dieses direkt zu vergleichen. Zum Beispiel kennt die EU die Unterscheidung, ob eine Abrede bezweckt oder bewirkt wurde, welche die Schweiz seit dem Gaba-Urteil nicht mehr macht. Das Urteil [PAGE 822] im Fall Super Bock in der EU zeigt, dass die Bekanntgabe von Mindestpreisen nur im Zusammenhang mit Sanktionen zu einer Wettbewerbsbeeinträchtigung führt. Durch den Automatismus in der Schweiz, wonach solche Abreden automatisch als wettbewerbswidrig gelten, macht die Schweiz einen Swiss Finish und fasst die Betroffenheit deutlich weiter, als die EU dies heute tut.

Auch im Pfizer-Urteil wurde der Hersteller wegen der Herausgabe von unverbindlichen Preisempfehlungen sanktioniert. In der EU wäre eine Sanktion nicht infrage gekommen, weil die Hersteller gegenüber den Apotheken und den Ärzten die empfohlenen Preise weder mit Druck noch mit Anreizen durchgesetzt haben. Auch gibt es einen Bundesgerichtsentscheid betreffend den Verlag Editions Flammarion. Die Weko beurteilte eine Alleinbelieferungspflicht als Hardcore-Abrede. Diese Abrede galt als erheblich, und die Auswirkungen im Einzelfall wurden nicht geprüft. Alleinbelieferungsbeschränkungen sind im EU-Recht aber grundsätzlich keine zwingende oder bezweckte Wettbewerbsbeschränkung. Das wird erst ab einem gewissen Marktanteil geprüft, was in der Schweiz heute nicht der Fall ist.

Und dann gibt es noch einen Entscheid im Bereich des Sanitärgrosshandels. Die Weko verhängte eine unverhältnismässig hohe Busse von rund 80 Millionen Franken. Dass die Grosshändler in intensivem Wettbewerb standen und Rabatte von bis zu 50 Prozent auf die Listenpreise gewährten, war gemäss Weko aufgrund der Gaba-Praxis irrelevant. Die Bussen beruhten allein auf der formellen Klassifikation der Absprachen, nicht auf deren tatsächlicher Wirkung auf den Wettbewerb. Der Fall der Sanitärgrosshändler zeigt, welche gravierenden Folgen ein Kartellrechtsverfahren haben kann.

Dann gibt es noch die Skimanufaktur Stöckli, die Swissness in die ganze Welt trägt und dazu beiträgt, dass die Schweiz kleine und grosse Kristallkugeln holt. Obwohl die Firma vollständig kooperierte, Fehler beseitigte und mit ihren Marktanteilen von etwa 10 Prozent deutlich unter dem Begriff "marktmächtig" oder "marktbeherrschend" liegt, wurde sie in ihrer Existenz bedroht. Ohne Einzelfallprüfung wurden Millionenbussen in Aussicht gestellt, ein grosser Reputationsschaden und Hunderttausende von Franken Anwaltskosten verursacht. Der Geschäftsführer wendete in dieser Zeit etwa 50 Prozent seiner Arbeitszeit für diese Untersuchung auf.

Wir sollten uns als Gesetzgeber die Frage stellen, welche dieser Fälle wir verhindern wollen.

In einem zweiten Schritt werden die Firmen in der Weko-Untersuchung auf Effizienzsteigerung geprüft. Weil eine quantitative und qualitative Einzelfallprüfung der Schädlichkeit fehlt und diese einfach pauschal angenommen wird, entspricht dies faktisch einer Beweislastumkehr. Durch die enge Auslegung der Weko ist es den Firmen praktisch nicht möglich, zu argumentieren, dass es keine andere Möglichkeit gab, dass die betreffende Abrede nicht zu vermeiden war.

Seit der Praxisänderung aufgrund des Gaba-Urteils gibt es keine Einzelfallprüfung mehr, sofern eine harte Abrede gegeben ist. Wie die Fälle aber zeigen, gibt es nicht einfach weiss oder schwarz im Kartellrecht, und die Lösung mit dem Swiss Finish geht heute deutlich weiter als diejenige der EU.

Die Beispiele zeigen, dass nicht nur die Bauwirtschaft, sondern diverse Wirtschaftsbranchen von dieser Kartellrechtspraxis betroffen sind. Die problematischsten Folgen der heutigen Kartellrechtspraxis lassen sich aber gerade nicht an veröffentlichten Sanktionen oder Gerichtsurteilen ablesen. Es besteht eine erhebliche Dunkelziffer. Unternehmen verzichten auf Kooperationen, weil sie eine kartellrechtliche Untersuchung und mögliche Sanktionen befürchten. Die Kategorie der sogenannten Kernbeschränkungen wird aktuell durch Behörden und Gerichte so weit ausgelegt, dass jegliche Zusammenarbeit mit Bezug zu Preisen, Mengen oder Gebieten rechtliche Risiken schafft, dies auch, wenn die Zusammenarbeit ökonomisch sinnvoll oder sogar wettbewerbsfördernd wäre. Beispiele sind Einkaufsgemeinschaften, bei welchen kleinere Detailhändler ihre Verhandlungsmacht bündeln, um tiefere Einkaufspreise bei den Lieferanten zu erwirken. Obwohl die Zusammenarbeit sinnvoll war, eröffnete die Weko beispielsweise eine Untersuchung gegen die Markant AG und Geschäftspartner von ihr, darunter auch gegen Spar, weil sie ein unzulässiges horizontales Preiskartell vermutete. Dies belastete Spar und machte die Firma konkurrenzunfähig. Sie steht nun zum Verkauf. Ich bezweifle, dass diese Situation wettbewerbspolitisch im Interesse der Schweiz ist.

Weiter gibt es die Spezialisierungsvereinbarungen, bei denen Unternehmen Arbeitsteilung betreiben, um effizienter zu produzieren. Wird dabei über Preiselemente gesprochen, was in den meisten Fällen erforderlich ist, wird die Kooperation sofort unzulässig. Dann gibt es im Bereich Forschung und Entwicklung Kooperationen, die technologische Innovationen ermöglichen, die ein Unternehmen allein nicht stemmen könnte. Es gibt auch die Abstimmungen entlang der Wertschöpfungskette, etwa, um gemeinsam mit integrierten internationalen Marktteilnehmern zu konkurrieren. Gerade für kleine und mittlere Unternehmen kann eine Kooperation die einzige realistische Möglichkeit sein, sich im Wettbewerb mit grossen, vertikal integrierten Unternehmen zu behaupten.

Diese Kartellrechtsrevision enthält diverse unbestrittene Verbesserungen. Absolut zentral in dieser Vorlage ist Artikel 5 Absatz 1bis. Ich habe die Beispiele erwähnt. Wichtig ist, dass bei der Beurteilung der Erheblichkeit die Beeinträchtigung des Wettbewerbs weder tatsächlich eingetreten sein noch von den Behörden nachgewiesen werden muss. Eine drohende erhebliche Beeinträchtigung reicht aus. Hierzu ist nicht erforderlich, dass komplizierte Berechnungen durchgeführt werden. Ein volkswirtschaftlicher Schaden oder gar eine Kartellrente müssen nicht berechnet werden. Erforderlich ist, dass sich die Behörde eingehend mit dem Einzelfall und dessen Besonderheiten auseinandersetzt und nicht bloss aufgrund von formalen Elementen eine Wettbewerbsschädigung fingiert. Für diese Analyse ist das Sekretariat der Weko bestens gerüstet.

Der Mehrheitsantrag schafft einen Kompromiss zwischen dem Entwurf des Bundesrates und dem Beschluss des Ständerates. Mit dieser Differenz zum Ständerat geben wir diesem auch die Möglichkeit, dies nochmals anzuschauen. Die aktuelle formalistische Praxis hat in den vergangenen Jahren zu einer spürbaren Verunsicherung in der Wirtschaft geführt, welche wir nun korrigieren können. Das entspricht dem klaren gesetzgeberischen Willen. Weder beim Erlass des Kartellgesetzes noch bei der Einführung direkter Sanktionen 2003 wurde ein Per-se-Verbot bestimmter Abreden gewollt. Mit der Ablehnung des Revisionsprojekts 2014 hat das Parlament sich gegen Teilkartellverbote ausgesprochen.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten.