Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2025-06-17

Wortprotokoll

Sie, insbesondere der Kommissionssprecher, haben schon eine recht breite Auslegeordnung gemacht. Ich möchte hier auch für die Materialien die Position des Bundesrates beleuchten, mich aber auf zwei Aspekte beschränken. Ich denke, die Position des Bundesrates ist hinlänglich bekannt, der Inhalt der Initiative auch.

Die zwei Punkte betreffen einerseits die Auslegung der Initiative durch den Bundesrat inklusive der Frage der Gültigkeit, andererseits die finanziellen Auswirkungen.

Ich möchte primär nochmals die Auslegung der Initiative durch den Bundesrat festhalten, namentlich was die Übergangsbestimmung betrifft. Wir haben das sehr sorgfältig geprüft und versucht, diese Arbeiten zu beschleunigen. Wir schufen schon im letzten Sommer - Ständerat Schmid hat das gesagt - in Bezug auf die Wegzugsbesteuerung eine gewisse Klarheit. Es war mir auch persönlich ein Anliegen, dass wir diese Initiative schnell behandeln, weil es in der Tat grosse Verunsicherung gegeben hatte. Einerseits geht es um das, was Ständerat Jositsch gesagt hat, dass die Leute nicht mehr kommen; andererseits geht es in den kleineren Kantonen der Innerschweiz auch ans Eingemachte, wenn Personen aus Furcht vor der Initiative die Schweiz verlassen.

Ich komme zurück zur Frage der Gültigkeit bzw. der Rückwirkung. Ich kann das kurz zusammenfassen: Die Initiative entfaltet eine Rückwirkung, wenn eine Person mit einem Vermögen von mehr als 50 Millionen Franken am Tag nach der allfälligen Annahme der Initiative stirbt oder zu diesem Zeitpunkt, da die Ausführungsbestimmungen noch nicht erlassen sind, eine Schenkung macht. Der entsprechende Nachlass [PAGE 611] oder die Schenkung könnte dann bis zu drei Jahre später noch mit einem Steuersatz von 50 Prozent besteuert werden bzw. sobald die Ausführungsbestimmungen in Kraft sind. Hingegen dürfen die Massnahmen, die die Initiative in der Übergangsbestimmung zur Verhinderung von Steuervermeidung verlangt, nicht rückwirkend angewendet werden. Diese gelten also erst ab Inkrafttreten der entsprechenden Ausführungsbestimmungen. Die befürchtete Vorwirkung der Initiative ist damit etwas abgeschwächt. Es bleibt natürlich das Psychologische, dass man einfach nicht genau weiss, was passieren könnte, oder man sich vor den Konsequenzen fürchtet. Es bleibt auch die Vorwirkung, dass Personen vom Zuzug in die Schweiz abgehalten werden.

Unabhängig von der Frage der Rückwirkung stellt sich auch die Frage, wie die Massnahmen gegen die Steuervermeidung konkret aussehen könnten. Dies müsste im Fall einer Annahme sicher noch weiter vertieft werden. Der Bundesrat macht aber bereits in der Botschaft gewisse Ausführungen zur Unrechtmässigkeit gewisser Massnahmen wie Wegzugsverbot oder Wegzugssteuer. Eine nachwirkende Besteuerung könnte hingegen eine Massnahme gegen die Steuervermeidung sein.

Mit dieser Auslegung wird auch die Frage der Gültigkeit adressiert: Verschiedene Seiten, die Verbände, haben mit Gutachten lobbyiert, wonach hier eine Teilungültigkeit ausgesprochen werden solle. Insbesondere sollte die Bestimmung in der Übergangsbestimmung zur Rückwirkung für ungültig erklärt werden. Konkret würde eine Teilungültigkeit bedeuten, dass Volk und Ständen eben nur der Teil der Initiative unterbreitet wird, der als gültig betrachtet wird, sofern die Initiative ohne den gestrichenen Teil überhaupt noch Sinn ergibt und davon auszugehen ist, dass sie auch in dieser Form zustande gekommen wäre.

Der Bundesrat hat verschiedentlich festgehalten, dass auch er die rückwirkende Besteuerung von Nachlässen und Schenkungen staatspolitisch als problematisch erachtet. Für die Gültigkeit einer Initiative sind jedoch die Kriterien in Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung massgebend. Diese Kriterien, namentlich die Einheit der Materie, sind hier erfüllt - auch das wurde teilweise bestritten. Die Einführung einer Zwecksteuer in einer Verfassungsvorlage ist bisher auch von den eidgenössischen Räten nie als Verstoss gegen die Einheit der Materie betrachtet worden.

Es besteht aus Sicht des Bundesrates somit nach geltendem Verfassungsrecht und der damit verbundenen Praxis kein Anlass, die Initiative für ungültig bzw. für teilungültig zu erklären. Der Bundesrat erachtet dies auch nicht für nötig, weil sich, wie zuvor ausgeführt, die kritisierte Vorwirkung gar nicht vollständig entfalten kann. Diese Auslegung und Position des Bundesrates wurden auch, wir haben es von Ständerat Bischof gehört, an der Anhörung der WAK-S von den beiden anwesenden Professoren geteilt.

Ich komme zu den finanziellen Auswirkungen und möchte vorweg betonen, dass es sich immer um Schätzungen handelt. Wir kennen das auch von anderen Vorlagen, dass solche Schätzungen immer mit der nötigen Vorsicht zu betrachten sind. Im vorliegenden Fall hat sich die ESTV auf drei Quellen gestützt, um die finanziellen Folgen der Volksinitiative bestmöglich abzuschätzen: Sie stützt sich erstens auf die Daten der gesamtschweizerischen Vermögenssteuerstatistik aus dem Jahr 2021, zweitens auf eine bei den Kantonen durchgeführte Ad-hoc-Erhebung von Einzeldaten zu Steuerpflichtigen mit Reinvermögen von mehr als 50 Millionen Franken und drittens auf das Gutachten von Professor Marius Brülhart von der Universität Lausanne.

Nun zum Ergebnis: In der Schweiz verfügen schätzungsweise rund 2500 Personen über ein Vermögen von mehr als 50 Millionen Franken. Insgesamt dürften sich ihre Vermögen auf rund 500 Milliarden Franken belaufen. Daraus ergibt sich ein theoretisches Ertragspotenzial von 4 Milliarden Franken. Das ist allerdings eine rein statische Betrachtung. Die Frage ist, wie sich dieses Steuersubstrat verändern würde, wenn man es mit 50 Prozent besteuern würde, wie das die Initiative verlangt. Professor Marius Brülhart hat die möglichen Verhaltensanpassungen im Auftrag der ESTV untersucht. Er hat dabei den Fokus auf mögliche Wegzüge gelegt, weil hierzu eine solide wissenschaftliche Evidenz existiert, und er kommt zum Schluss, dass es einen Nettoabfluss von 77 bis 93 Prozent des potenziell von der Steuer betroffenen Steuersubstrats geben könnte.

Die ESTV - das habe ich erwähnt - hat eine Ad-hoc-Erhebung bei den Kantonen gemacht. Hier wird der Verlust, dann insgesamt kumuliert, auf einen höheren Wert von 85 bis 98 Prozent geschätzt. Das hat mit dem direkten Zugang zu den Steuerdaten zu tun. Von den theoretischen 4 Milliarden Franken an Steuererträgen verblieben damit nach Abwanderung zahlreicher Steuerpflichtiger noch 100 bis 650 Millionen Franken aus dieser Bundeserbschafts- und Schenkungssteuer. Allerdings, und das hat Herr Ständerat Bischof auch ausgeführt, stünden diesen möglichen neuen Einnahmen gewichtige Mindereinnahmen bei der Einkommens- und Vermögenssteuer gegenüber, weil die potenziell steuerpflichtigen Personen vor ihrem Tod das Land verlassen und auch keine neuen Steuerpflichtigen mit Vermögen über 50 Millionen Franken zuziehen würden. Unter dem Strich könnte die gesamte Rechnung sogar ins Negative kippen. Es müsste also damit gerechnet werden, dass insgesamt nicht mehr, sondern weniger Steuereinnahmen anfallen würden. Konkret könnten den Einnahmen aus der neuen Bundeserbschafts- und Schenkungssteuer von 100 bis 650 Millionen Ausfälle von 2,8 bis 3,7 Milliarden gegenüberstehen. Die ESTV hat auch ein konservatives Szenario geschätzt, aber auch in diesem Szenario resultieren unter dem Strich nicht Mehrerträge, sondern Mindereinnahmen für Bund und Kantone.

Die Daten, die die ESTV bei den Kantonen beschafft hat, bestätigen übrigens, wie gross der Beitrag der vermögendsten Personen an die Steuereinnahmen von Bund, Kantonen und Gemeinden bereits heute ist. Es gilt also, wie Herr Ständerat Jositsch gesagt hat, nicht den Reichtum, sondern die Armut zu bekämpfen, da heute das einkommensstärkste Prozent der Steuerpflichtigen für fast 40 Prozent der direkten Bundessteuer aufkommt.

Die Schweiz kennt zudem, anders als die grosse Mehrheit der OECD-Staaten, auch eine Vermögenssteuer. Die Einnahmen aus dieser Substanzsteuer sind für die Kantone sehr wichtig. 2022 brachte sie den Kantonen rund 5,5 Milliarden und den Gemeinden 3,5 Milliarden Franken; auch hier kommt das oberste Prozent für mehr als 40 Prozent dieser Einnahmen auf, das sind also 3,6 Milliarden Franken. Ich meine, es ist klar im Interesse der gesamten Bevölkerung, dass wir auch weiterhin auf diese Steuereinnahmen zur Finanzierung der staatlichen Aufgaben zählen können.

An dieser Stelle möchte ich noch die Frage der Aufwandbesteuerten aufnehmen, nachdem dies verschiedentlich thematisiert wurde; zum Beispiel wurde in der Sonntagspresse gesagt, dass man die nicht einbezogen hätte. Ja, das steht in der Botschaft, es ist also nichts Neues. Es steht in der Botschaft, dass die Daten dieser Personen nicht einbezogen wurden, weil die Vermögen dieser Personen den Kantonen typischerweise nicht vollständig bekannt sind. Das sind Leute, die Vermögen in der Schweiz haben, die aber auch Vermögenswerte im Ausland haben. Die Kantone können nicht wissen, was im Ausland noch zu berücksichtigen wäre. Auch Professor Brülhart sagte das in der Anhörung in der WAK-N transparent. Zu glauben, dass man wegen der Aufwandbesteuerten noch mehr eintreiben könnte, ist schon etwas paradox. Gerade diese Gruppe kommt nicht wegen des Wetters und weil wir so nett sind, zu uns, sondern diese Personen sind sehr steuersensitiv. Sie kommen in die Schweiz und sind aufwandbesteuert, weil das für sie steuerrechtlich eine gute Vereinbarung ist, und sie sind sehr elastisch, wie man in der Steuersprache so schön sagt. Das heisst also, sie würden die Schweiz sicherlich relativ schnell verlassen.

Ich komme zur Zusammenfassung der wichtigsten Argumente. Warum lehnt der Bundesrat diese Initiative ab? Der Bundesrat, ich möchte daran erinnern, teilt das klimapolitische Anliegen der Initiantinnen und Initianten. Es ist auch so, dass zur Bekämpfung und Bewältigung des Klimawandels umfangreiche Mittel notwendig sind. Dennoch hält der Bundesrat die Initiative für den falschen Weg. Bereits heute betreiben Bund und Kantone eine aktive und verursachergerechte Klima- und Energiepolitik. Allein beim Bund stehen hierfür schon [PAGE 612] jährlich Mittel von über 2 Milliarden Franken zur Verfügung. Das Kernanliegen der Initiative ist aus Sicht des Bundesrates damit erfüllt. Die mit der Initiative vorgeschlagene Finanzierung der Klimapolitik erachtet der Bundesrat als problematisch und nicht zielführend.

Ein zweites Gegenargument, ich habe es ausgeführt, sind die negativen Auswirkungen auf die Steuereinnahmen von Bund, Kantonen und Gemeinden sowie die negativen Auswirkungen dieser Besteuerung für die Volkswirtschaft. Der geplante Steuersatz von 50 Prozent und der geplante Freibetrag von 50 Millionen Franken sind im internationalen Vergleich deutlich höher als die Steuersätze und Freibeträge, die man in der OECD kennt. 50 Prozent, das ist prohibitiv hoch. Einige Länder wie Österreich, Norwegen und Schweden haben Erbschafts- und Schenkungssteuern ganz abgeschafft. Andere Länder wie Japan, Frankreich und Belgien haben zwar hohe Steuersätze, aber sie haben auch Ausnahmen. Zum Beispiel sind die Betriebsvermögen oder die Ehegatten ausgenommen. Sie wären hier bei dieser Initiative nicht ausgenommen. Es wäre der volle Betrag fällig.

Wie erwähnt, erhebt die Schweiz ausserdem als einziger OECD-Staat nebst Norwegen und Spanien zusätzlich zu den kantonalen Erbschafts- und Schenkungssteuern auch eine Vermögenssteuer. Das ist auch zu berücksichtigen. Die Initiative würde also den Standort Schweiz für vermögende Personen und damit für gute Steuerzahler erheblich schwächen.

Das dritte Gegenargument ist der Eingriff in den Föderalismus. Obwohl die Kompetenz der Kantone zur Erhebung von Erbschafts- und Schenkungssteuern durch die Initiative formal nicht berührt würde, würde die Einführung einer Bundessteuer ihren fiskalischen Spielraum in diesem Bereich beschränken. Auch die Zweckbindung für die Klimapolitik - über die Zweckbindung sprechen wir eigentlich kaum - ist eine Beschränkung der Autonomie der Kantone. Im Falle einer Annahme der Initiative könnten sie nicht frei über die Mittel verfügen, sondern die Mittel wären dann gezielt für die Klimapolitik und den klimatischen Umbau zu verwenden.

Noch ein paar Worte zu den Minderheitsanträgen: Ich glaube, dass ich ausgeführt habe, warum der Bundesrat den Minderheitsantrag I (Sommaruga Carlo) nicht unterstützt.

Zur Frage eines Gegenvorschlags: Der Bundesrat überlegt, einen Gegenvorschlag zu beantragen, wenn er Handlungsbedarf sieht. Aber in zweierlei Hinsichten sieht er hier keinen Handlungsbedarf. Er sieht keinen Handlungsbedarf zur Einführung einer eidgenössischen Erbschaftssteuer, die eben in Konkurrenz zu den Steuern, die in den Kantonen erhoben werden, stehen würde. Und er sieht keinen Bedarf für weitere Mittel, die zweckgebunden für die Klimafinanzierung verwendet werden müssten, zumal der Bund bereits jedes Jahr 2 Milliarden Franken für die Klimapolitik ausgibt. Also sieht er in doppelter Hinsicht keinen Handlungsbedarf.

Ich bitte Sie deshalb, auch den Minderheitsantrag II (Herzog Eva) abzulehnen und die Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen.

[VS]