Ruey Claude · Nationalrat · 2003-09-16

Wortprotokoll

Pourquoi ce rapport? Simplement, en janvier 2002, la Commission de politique extérieure a décidé d'entreprendre une série d'entretiens avec des personnalités politiques et des experts étrangers sur les réformes en cours au sein de l'Union européenne. Il s'agit en effet de voir ce qui se passe autour de nous, d'y être attentifs, ne serait-ce que pour mieux connaître l'environnement dans lequel nous évoluons. Le souci de la commission était de disposer des connaissances nécessaires pour suivre l'évolution de l'UE, évolution qui, vous le savez, s'est notablement accélérée et qui a inévitablement des conséquences sur notre manière d'envisager notre avenir dans nos relations avec elle.

L'intention de la commission était aussi de quitter le terrain des positions partisanes et de disposer d'une information factuelle et objective. Nous étions particulièrement intéressés par quatre points: l'élargissement à l'Est, les réformes des organes de l'UE, la politique étrangère et de sécurité et la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Les changements de taille de l'UE et les changements institutionnels impliquent la nécessité d'une nouvelle analyse sur les points fondamentaux suivants:

1. Pour les pays candidats à l'adhésion, et surtout pour les petits pays, quelles sont les répercussions? L'adhésion sera-t-elle profitable ou moins profitable?

2. Les changements institutionnels sont-ils compatibles avec les structures particulières de la Suisse: fédéralisme, subsidiarité, neutralité, contrôle démocratique parlementaire et populaire?

3. Les nouvelles institutions sont-elles favorables à l'autonomie et à l'influence des petits pays ou ne le sont-elles pas?

S'agissant des changements institutionnels, il a été reproché à la Conférence intergouvernementale de Nice de décembre 2000 de n'avoir pas su affronter deux questions fondamentales de l'UE: le manque d'efficacité des institutions européennes et surtout le déficit de légitimité de l'UE auprès de ses citoyens.

C'est pour répondre à ces critiques toujours croissantes que la Convention sur l'avenir de l'Europe a été créée à Laeken en décembre 2002, avec pour objectif de proposer des réformes institutionnelles et de proposer une constitution pour la Conférence intergouvernementale de 2004.

Les conséquences de ces changements ont été au coeur des discussions entre notre commission et les différents experts et acteurs invités. Les interlocuteurs de la commission ont souligné la nécessité de maintenir un triangle équilibré, Commission européenne/Conseil des ministres/Parlement européen, avec une Commission forte et légitimée par les deux autres organes au centre de cet agencement institutionnel.

En revanche, les avis des personnes écoutées divergent sur la question de la présidence des Conseils. Ils divergent aussi sur le rôle et la force qu'il faut donner au Parlement européen. Ces personnes ont aussi mis l'accent sur l'importance de doter l'UE d'une constitution qui doit clarifier un système politique et légal pour l'instant peu clair et peu transparent et qui doit servir à resserrer les liens entre les citoyens et les institutions supranationales de l'UE.

Enfin, et ça n'est pas la moindre des choses pour les Suisses, les personnes auditionnées ont souligné la nécessité de trouver un système de prise de décision rapide et efficace, ce qui implique, et c'est là le problème, une remise en cause du principe d'unanimité. Elles estiment qu'il faut passer, dans le plus grand nombre possible de domaines, par la règle de la majorité simple ou qualifiée.

En rapport avec les interrogations citées plus haut, les points concernant la Suisse sont les suivants.

Le renforcement du fédéralisme est un des enjeux majeurs de la Convention. Les interlocuteurs de notre commission ne sont pas en faveur d'une union à l'américaine - les Etats-Unis d'Europe -, mais souhaitent plutôt une union d'Etats souverains. La question de plus ou moins d'Europe se dessine dans le débat sur la subsidiarité. Plus d'Europe semble nécessaire dans le domaine de la sécurité extérieure, mais la culture, par exemple, doit rester sous la responsabilité nationale. Le document constitutionnel devrait régler explicitement les compétences de l'Union européenne, tout le reste tombant implicitement dans la compétence de l'Etat national. Mais, malgré les efforts accomplis dans ce domaine - et ma collègue rapporteure de langue allemande a cité notamment Erwin Teufel qui, comme fédéraliste allemand, défend une position très proche de celle qui serait la nôtre -, il n'est en fait pas vraiment question de redonner aux Etats nationaux des compétences entre-temps acquises par l'Union, même si le principe de subsidiarité est réaffirmé.

En ce qui concerne la démocratie et la démocratie directe, les experts admettent qu'il faudrait soumettre la constitution au référendum populaire. Ils réfléchissent aussi au moyen de renforcer le rôle des parlements nationaux. Et dans le projet de constitution tel qu'il est ressorti, on l'a dit tout à l'heure, on voit qu'il y a une possibilité pour 1 million de citoyens de l'Union de charger la Commission de certains mandats au moyen d'une initiative. On voit que le Parlement européen passe de 34 domaines de compétence à 70 domaines de compétence législative en commun avec le Conseil. On voit que les parlements nationaux sont inclus plus rapidement dans les processus décisionnels et qu'il y a aussi un droit de plainte auprès de la Cour européenne qui peut être exercé au nom du principe de subsidiarité; tout cela avec une plus grande ouverture et transparence des décisions.

Plusieurs interlocuteurs ont affirmé que l'appartenance à l'Union européenne se traduit pour les petits pays par un gain de souveraineté et d'influence politique, car ils peuvent avoir un droit de participation dans des domaines où, sinon, les grands pays imposeraient seuls leurs intérêts. Les petits pays profitent politiquement et économiquement de l'Union européenne.

En ce qui concerne deux domaines qui "chatouillent" - passez-moi l'expression - plus particulièrement les eurosceptiques de cette salle - je pense à la sécurité et à l'asile -, il se confirme que la voie de l'isolement est aussi dispendieuse qu'inefficace. Pour la sécurité, la mise en place de l'Espace Schengen, où les contrôles à la frontière sont abandonnés et remplacés par des contrôles à l'intérieur du pays, les résultats sont concluants, selon l'expérience autrichienne. Les Autrichiens constatent une amélioration de leur situation sécuritaire après l'entrée en vigueur desdits Accords de Schengen. Pour l'asile, le fait est que les membres de l'Union européenne sont très avantagés par rapport aux [PAGE 1316] pays qui n'en sont pas membres grâce à la collaboration pour régler ces problèmes. L'Accord de Dublin est strict dans le traitement des demandes multiples et la détection de ces demandes est facilitée par le programme Eurodac. L'Union se préoccupe aussi clairement des accords de réadmission qu'elle peut négocier efficacement - en tout cas, plus efficacement qu'un pays isolé.

La commission vous fait en conséquence part de quelques observations.

Les travaux entrepris par l'Union européenne pour s'adapter tant au changement de taille qu'au changement de mode de fonctionnement sont énormes, solides et sérieux. On a pu constater une volonté d'aller de l'avant, une forme d'optimisme créatif, de sérieux et d'engagement qui n'excluaient pas l'autocritique, notamment quant au fait que l'Europe paraissait peu démocratique - ou pas suffisamment démocratique - et pas suffisamment en relation avec ses citoyens, ce qui a conduit à ces réflexions en profondeur et à ces efforts importants. Ces travaux ne servent pas seulement aux pays membres, mais aussi à la sécurité de tout le continent. Dès lors, la Suisse en profite aussi.

Fondamentalement, la Convention sur l'avenir de l'Europe doit trouver des réponses à des problèmes que l'Europe Suisse connaît bien: comment appliquer le principe de subsidiarité? comment respecter les capacités des institutions locales ou régionales? comment déléguer malgré l'appétit général des centres de pouvoir décisionnel? comment gérer le partage des compétences? quelles formes de contrôle démocratique sont-elles les plus adéquates pour un aussi vaste ensemble?

La Suisse est cantonnée dans le rôle d'observateur de ce processus, ce qui met notre pays dans une position d'observateur muet. C'est dommage et la commission l'a ressenti, parce que notre expérience très concrète et quotidienne du fédéralisme a une valeur que nous aurions pu faire partager. C'est dommage, parce que la Suisse est très directement touchée par les changements de l'Union et de ses institutions, qui auront aussi une influence sur les relations entre notre pays et l'Union. C'est dommage, parce que les indicateurs montrent que l'Union, bien loin de foncer dans le centralisme, se met à comprendre que le fédéralisme est une nécessité, qu'il se construit avec et non pas contre les régions et les pays qui la composent, et même surtout quand ils sont petits. En bref, l'Union commence à comprendre ce que nos ancêtres, à force de tâtonner et après avoir rejeté en 1803 le centralisme à la française, avaient aussi compris.

Il reste que notre peuple et souverain a décidé de surseoir à toute adhésion et de poursuivre sur la voie des négociations bilatérales. Cette décision est une conséquence de notre droit de la démocratie directe. En fait, cette décision fait précisément partie de cet acquis helvétique dont nous pensons qu'il peut être utile à l'Union européenne. Il serait donc particulièrement malséant de s'en plaindre amèrement, même si nous devons être prêts, bien sûr, à saisir toute opportunité.

En conclusion, je rappellerai que la commission a surtout voulu contribuer à dépassionner le débat en permettant à ses membres de disposer d'informations factuelles et objectives. Cela a contribué à une meilleure compréhension de l'Union européenne et de ses mécanismes et de ses problèmes. La commission estime ainsi avoir conduit à l'instauration d'un débat moins crispé au sujet de l'Union. Elle espère que les connaissances nouvellement acquises fournissent des impulsions afin que la discussion puisse être poursuivie de manière objective et au-delà des fossés habituels.

Une minorité de la commission a rejeté ces conclusions; elle n'éprouve pas de regrets du fait que la Suisse ne participe pas au processus de réformes institutionnelles; en outre, elle ne juge pas nécessaire que la Commission de politique extérieure continue à suivre ce processus. C'est son droit démocratique le plus absolu. Puis-je simplement faire remarquer à cette minorité - ça nous a frappés au cours des auditions - que même les plus eurosceptiques des gens que nous avons entendus - je pense en particulier au député français Abitbol - ne songent à aucun moment à quitter l'Union européenne, ce qui est particulièrement intéressant?

Cela dit, je laisse à votre réflexion cette phrase de Goethe, que M. Jacques Santer nous avait transmise: "Mit den Kleinen bleibt der Kleine klein, aber mit den Grossen wird der Kleine gross."