Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2025-09-17

Wortprotokoll

Im Juni 2025 hat das Parlament die Vorlage zur Individualbesteuerung angenommen und somit einen Systemwechsel bei der Paar- und Familienbesteuerung beschlossen. Zu dieser Vorlage wird voraussichtlich im ersten Semester 2026 eine Volksabstimmung stattfinden.

Heute beraten Sie eine Volksinitiative, welche Paare weiterhin als Wirtschaftsgemeinschaft betrachten und entsprechend besteuern möchte. Die Volksinitiative der Mitte-Partei ist am 27.[NB]März 2024 eingereicht worden. Am 7.[NB]März 2025 hat der Bundesrat Ihnen seine Botschaft überwiesen, mit dem Antrag auf Ablehnung ohne direkten Gegenentwurf oder indirekten Gegenvorschlag. Die Mehrheit Ihrer Kommission folgt dem Bundesrat und beantragt, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen.

Weil das Steuerrecht heute Ehepaare als wirtschaftliche Einheit beurteilt, werden die Einkommen der Eheleute zusammengerechnet. Im Gegenzug profitieren Ehepaare vom günstigeren Verheiratetentarif, und sie profitieren auch von zusätzlichen Abzügen, zum Beispiel von dem Zweiverdienerabzug. Das führt dazu, dass Ehepaare je nach Konstellation mehr oder weniger Steuern bezahlen müssen als unverheiratete Paare in gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen. Hinzu kommt, dass bei der direkten Bundessteuer und in vielen Kantonen auch bei unverheirateten Paaren mit Kindern ein Elternteil den günstigeren Verheiratetentarif erhält. Tendenziell führt dies zu einer Bevorteilung unverheirateter Paare mit Kindern. Es gibt neben der Heiratsstrafe aber auch einen Heiratsbonus - das geht manchmal vergessen.

Von der Heiratsstrafe betroffen sind bei der direkten Bundessteuer typischerweise Zweiverdiener-Ehepaare mit hohen Einkommen, namentlich auch solche mit Kindern. Umgekehrt profitieren Ehepaare mit nur einem Einkommen oder einem tiefen Zweiteinkommen typischerweise vom Heiratsbonus. Die jüngsten plausibilisierten Schätzungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung gehen bei der direkten Bundessteuer von je rund 650[NB]000 betroffenen Ehepaaren mit einem Heiratsbonus und einer Heiratsstrafe aus. Aufgrund der ungenügenden Datenlage sind diese Schätzungen allerdings mit hoher Unsicherheit verbunden. Für die kantonalen Steuern liegen keine Schätzungen vor.

Was möchte die Initiative? Die Initiative verlangt explizit das Zusammenrechnen der Einkommen der Eheleute für die direkte Bundessteuer. Das Gesetz soll zudem dafür sorgen, dass Ehepaare gegenüber anderen Steuerpflichtigen nicht benachteiligt werden. Wird die Volksinitiative angenommen, müssen gemäss Übergangsbestimmungen die gesetzlichen Ausführungsbestimmungen spätestens drei Jahre nach Annahme durch Volk und Stände in Kraft treten. Andernfalls muss der Bundesrat auf diesen Zeitpunkt hin auf dem Verordnungsweg eine alternative Steuerberechnung für Ehepaare einführen. Dabei ist er an den Tarif und die Abzüge gebunden, wie sie das Gesetz heute für unverheiratete Personen vorsieht.

Ich spreche zuerst über die Grundnorm der Volksinitiative, bevor ich dann zu den Übergangsbestimmungen komme und diese etwas näher erläutere; das ist dann auch für die Volksabstimmung wichtig.

Die vorgeschlagene Grundnorm schränkt Ihren Gestaltungsspielraum als Gesetzgeber bei der Besteuerung von Ehepaaren im Vergleich zu anderen Steuerpflichtigen ein. Die Einkommen der beiden Eheleute müssten künftig zusammengerechnet werden, und diese dürften gegenüber anderen Steuerpflichtigen nicht benachteiligt werden. Bisher leitete das Bundesgericht die Vorgaben zu den Belastungsrelationen für die Gesetzgebung aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot ab. Es akzeptierte dabei gewisse Unterschiede in den Belastungsrelationen. Die vorliegende Verfassungsbestimmung sieht hingegen ein ausdrückliches Verbot von steuerlichen Benachteiligungen von Ehepaaren vor. Dabei stellt sich die Frage, ob jegliche Mehrbelastung in jedem Einzelfall auszuschliessen wäre. Unabhängig davon würden zwangsläufig Mehrbelastungen von unverheirateten Personen im Vergleich zu Ehepaaren resultieren. Die Grundnorm schreibt hingegen nicht vor, wie die gemeinsame Besteuerung der Ehepaare im Gesetz umgesetzt werden muss. [PAGE 1604] Es stünden daher grundsätzlich verschiedene Modelle und Möglichkeiten, verschiedene Formen des Splittings sowie eine alternative Steuerberechnung zur Verfügung. Damit eröffnen sich bei der konkreten Ausgestaltung unterschiedliche Gestaltungsspielräume.

Bei einem Splitting-Modell sind insbesondere folgende Punkte relevant: erstens die Höhe des Splitting-Faktors, zweitens die Frage, ob der Splitting-Vorteil auch Unverheirateten mit Kindern zugutekommt, und drittens die Frage, ob man den Zweiverdienerabzug abschafft oder nicht. Bei der alternativen Steuerberechnung stellen sich im Wesentlichen drei Fragen: erstens, ob gewisse Einkünfte und Abzüge der Eheleute pauschal oder nach den tatsächlichen Verhältnissen zugeteilt werden; zweitens, ob die Abzüge für Ehepaare aufgehoben werden oder nicht; drittens, ob der heute privilegierte Verheiratetentarif für Unverheiratete mit Kindern bestehen bleibt oder nicht.

Würde der Bundesrat die Volksinitiative vorübergehend, gestützt auf die Übergangsbestimmungen, auf dem Verordnungsweg umsetzen, müsste er, wie erwähnt, die alternative Steuerberechnung einführen. Es ist auch das Modell, das von der Mitte-Partei im Argumentarium zur Initiative ganz grundsätzlich gefordert wird. Konkret würde die Berechnung des Steuerbetrags in einem ersten Schritt gemäss der heutigen gemeinsamen Veranlagung von Ehepaaren erfolgen und in einem zweiten Schritt dann gemäss der Veranlagung von unverheirateten Personen, also individuell. Schliesslich würde dem Ehepaar der niedrigere der beiden berechneten Steuerbeträge in Rechnung gestellt.

Ich komme zu den finanziellen Auswirkungen. Die finanziellen Auswirkungen der Grundnorm bei Annahme der Initiative lassen sich nicht vorhersagen. Sie hängen davon ab, wie der Gesetzgeber die Initiative konkret umsetzen würde. Entscheidend wäre insbesondere, welche Tarife der Gesetzgeber letztlich wählen würde. Müsste der Bundesrat die Initiative aber gestützt auf die Übergangsbestimmung mit der alternativen Steuerberechnung umsetzen, wäre gemäss Schätzungen - bezogen auf das Steuerjahr 2025 und gestützt auf die aktuell geltenden Tarife - von Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer zwischen rund 700 Millionen und rund 1,4 Milliarden Franken pro Jahr auszugehen. Die Kantone hätten gemäss ihrem Anteil an der Bundessteuer 21,2 Prozent dieser Mindereinnahmen zu tragen.

Eine Umsetzung, welche die Mindereinnahmen ausgehend vom geltenden Tarif auf 700 Millionen Franken beschränken würde, hätte allerdings auch Mehrbelastungen zufolge. Konkret beruht dieser vergleichsweise tiefe Betrag auf der Annahme, dass bei der Umsetzung der günstigere Elterntarif für Unverheiratete mit Kindern und die heutigen Abzüge für Ehepaare abgeschafft würden. Die Mehrbelastungen würden daher insbesondere bei unverheirateten Paaren mit Kindern und bei Alleinerziehenden auftreten, aber auch bei Ehepaaren mit ungleicher Einkommensaufteilung, bei denen die alternative Steuerberechnung nicht zu tieferen Steuerbeträgen führen würde und damit eben nicht zum Tragen käme. Hingegen würden rund doppelt so hohe Mindereinnahmen von geschätzt 1,4 Milliarden Franken resultieren, wenn das Tarifprivileg für unverheiratete Personen mit Kindern sowie die zivilstandsabhängigen Abzüge beibehalten und zusätzlich ein neuer Einverdienerabzug für Ehepaare eingeführt würden.

Ich komme zur Verteilungswirkung. Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat im Auftrag Ihrer vorberatenden Kommission Analysen zu verschiedenen Varianten der alternativen Steuerberechnung und des Splittings erstellt. Diese Schätzungen stützen sich auf die geltenden Tarife. Sie zeigen neben den finanziellen Auswirkungen die Veränderung der Steuerbelastung für verschiedene Personenkategorien und Einkommensklassen sowie die Beschäftigungseffekte. Die Ergebnisse bestätigen die Aussage, die der Bundesrat bereits in seiner Botschaft gemacht hatte. So würden gemäss den Schätzungen die Entlastungen tendenziell bei den hohen und teilweise bei den mittleren Einkommen auftreten. Allfällige Mehrbelastungen würden sich eher bei den tieferen und teilweise bei den mittleren Einkommen ergeben.

Dieses Ergebnis überrascht nicht. Die alternative Steuerberechnung entlastet Ehepaare, die heute gegenüber unverheirateten Paaren eine Mehrbelastung haben; das ist die viel zitierte Heiratsstrafe. Das sind nun einmal in der Tendenz diejenigen mit höheren Einkommen. Bei einem Splitting stellt man ebenfalls fest, dass dieses tendenziell die höheren Einkommen entlastet. Auch bei der Ausgestaltung der Vorlage zur Einführung der Individualbesteuerung standen wir alle vor dieser Herausforderung. Aufgrund des Systemwechsels und der starken Progressivität der direkten Bundessteuer fielen auch dort die Entlastungen in einem ersten Schritt vor allem bei den hohen Einkommen an. Die Problematik der Mehrbelastung bei Unverheirateten mit Kindern wegen des Verlusts des heutigen Tarifprivilegs war ebenfalls vorhanden. Der Bundesrat gestaltete die Vorlage zur Individualbesteuerung deshalb so aus, dass diese Auswirkungen in einem zweiten Schritt möglichst abgefedert werden können. Hauptinstrument dazu war die Erhöhung des Kinderabzuges - wir haben darüber gesprochen -, sodass die Mindereinnahmen am Schluss bei 600 Millionen Franken zu liegen kommen.

Die Beschäftigungseffekte haben einige in ihren Voten angesprochen. Die alternative Steuerberechnung löst stärkere Beschäftigungseffekte aus als Splitting-Modelle. Der Grund dafür ist, dass bei Ehepaaren teilweise eben die individuelle Besteuerung zum Tragen kommt. Diese hat - das haben wir bei der Vorlage zur Individualbesteuerung gesehen - bekanntlich den Vorteil, dass bei einer Erhöhung des Zweiteinkommens eine geringere Steuerbelastung anfällt. Der geschätzte Beschäftigungseffekt ist jedoch in allen diesen Modellen geringer als bei der Individualbesteuerung.

Ein weiteres, etwas emotionales Thema ist der administrative Aufwand. Ihre vorberatende Kommission ergänzte den Auftrag zur Analyse der Modelle mit einer Umfrage an die Kantone zum administrativen Aufwand. Dabei sollte die alternative Steuerberechnung mit der Individualbesteuerung verglichen werden. Das Ergebnis wird Sie nicht überraschen: Eine Mehrheit der Kantone erachtet beim Umstellungsaufwand die alternative Steuerberechnung mit pauschaler Zuteilung als am wenigsten aufwendig. Mit "pauschaler Zuteilung" ist gemeint, dass beispielsweise Vermögenserträge hälftig zugeteilt werden, losgelöst von den tatsächlichen Verhältnissen. Eine Minderheit der Kantone sieht das anders und erwartet vom Wechsel auf eine Individualbesteuerung weniger Aufwand. Die Interpretation, warum die Kantone zu diesen unterschiedlichen Einschätzungen kommen, überlasse ich gerne Ihnen. Die letzte Meinungsäusserung der Kantone war, dass man am besten alles beim Alten lassen solle, dann gebe es keinen Mehraufwand.

Warum lehnt der Bundesrat die Initiative ab? Der Bundesrat unterstützt das Anliegen der Initiative, das Problem der Heiratsstrafe zu lösen. Es gibt jedoch mehrere Gründe, warum sich der Bundesrat gegen die Initiative ausgesprochen hat.

Erstens möchte ich betonen, dass sowohl mittels gemeinsamer Besteuerung als auch mittels individueller Besteuerung eine Möglichkeit besteht, die steuerliche Mehrbelastung von Ehepaaren dort, wo sie tatsächlich auftritt, letztlich zu verhindern oder zu vermeiden. Der Gesetzgeber soll aus Sicht des Bundesrates weiterhin die Freiheit haben, das Modell zu wählen, das er als richtig erachtet, und er soll diesbezüglich nicht durch die Verfassung gebunden sein. Daher lehnt der Bundesrat auch die Initiative der FDP-Frauen ab. Er möchte nicht, dass in der Verfassung der Zivilstand festgelegt wird. Gerne erwähne ich bei dieser Gelegenheit noch, dass der Gegenentwurf zur Initiative der FDP-Frauen im Auftrag des Parlamentes entstanden ist, und zwar nicht als indirekter Gegenentwurf, sondern das Parlament erteilte dem Bundesrat im Rahmen der letzten Legislaturplanung den Auftrag, die Individualbesteuerung einzuführen. Das hat sich dann überschnitten.

Zweitens würde die Initiative zwar die Mehrbelastung von Ehepaaren gegenüber unverheirateten Paaren abschaffen. Sie würde aber keine Zivilstandsneutralität herstellen. Die heute in gewissen Konstellationen bestehende Benachteiligung von unverheirateten Personen gegenüber Ehepaaren, eben dieser Heiratsbonus, bliebe mit der Initiative weiter bestehen oder würde sogar noch verstärkt werden.

Drittens weist der Bundesrat darauf hin, dass auch Modelle, die auf einer gemeinsamen Besteuerung beruhen, [PAGE 1605] gewisse Grenzen haben. Ein Vollsplitting - vorausgesetzt, der Splitting-Vorteil kommt nur Ehepaaren zugute - würde die Forderungen der Volksinitiative zwar vollumfänglich erfüllen und die Heiratsstrafe komplett beseitigen, doch gleichzeitig würde dies den Heiratsbonus verstärken. Das Ergebnis wäre, dass unverheiratete Personen je nach Konstellation deutlich mehr Steuern bezahlen würden als Ehepaare in gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen. Andere Modelle der gemeinsamen Besteuerung würden die Forderungen der Volksinitiative wiederum nur teilweise erfüllen. So hätte man etwa mit einem Teilsplitting nach wie vor Mehrbelastungen für Ehepaare mit gleichmässiger Einkommensaufteilung. Bei der sogenannten alternativen Steuerberechnung würde wiederum bei gewissen Ehepaaren im Ergebnis gerade keine Zusammenrechnung der Einkünfte mehr erfolgen, wie es die Initiative eigentlich verlangt. Daraus ergibt sich auch, dass bei der alternativen Steuerberechnung Einverdiener-Ehepaare im Vergleich zu Zweiverdiener-Ehepaaren bei gleichem Gesamteinkommen höher besteuert würden, zumindest ab einem gewissen Einkommen. Grund dafür ist, dass Zweiverdiener-Ehepaare anders als Einverdiener-Ehepaare neu von der individuellen Steuerberechnung profitieren würden. Das ist ja eigentlich eine Konstellation, wie sie von den Gegnerinnen und Gegnern der Individualbesteuerung kritisiert wird.

Es gibt am Schluss also einen systeminhärenten Zielkonflikt. Man kann in einem progressiven Steuersystem nicht beides gleichzeitig haben, sowohl eine Gleichbehandlung von Einverdiener- und Zweiverdiener-Ehepaaren als auch eine Gleichbehandlung von verheirateten und unverheirateten Personen; das käme praktisch der Quadratur des Kreises gleich.

Viertens weise ich darauf hin, dass die Initiative die Heiratsstrafe nur auf Bundesebene abschaffen würde. Die Befürworterinnen und Befürworter erachten das als Vorteil. Aber man muss sagen, dass auch auf kantonaler Ebene immer noch eine gewisse Benachteiligung von Ehepaaren vorhanden ist, namentlich von Ehepaaren mit Kindern. Das würde hier nicht beseitigt werden, weil die Initiative eben nur die direkte Bundessteuer betrifft, und die Kantone kennen verschiedene Modelle. Ja, das Vollsplitting beseitigt die Heiratsstrafe, aber das Teilsplitting eben nicht.

Aus all diesen Gründen empfiehlt der Bundesrat die Initiative ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung.