Paupe Pierre · Ständerat · 2000-03-21

Wortprotokoll

"La sécurité par la coopération", tels sont le titre et la philosophie du rapport du Conseil fédéral sur la politique de sécurité de la Suisse. Vaste programme, il est vrai, mais programme et conception qui correspondent à l'évolution galopante de la stratégie que la chute du mur de Berlin et la désintégration de l'URSS et du Pacte de Varsovie ont imposée aux pays européens durant la dernière décennie du XXe siècle.

"La sécurité par la coopération" est une maxime sur laquelle le Conseil fédéral a échafaudé ce rapport sur la politique de sécurité 2000, qui est un rapport-programme. Ce véritable document, rapport-programme, servira de base notamment à la réforme de l'"Armée XXI", mais donnera aussi la ligne de conduite de notre politique de sécurité, notamment notre collaboration avec les pays voisins.

Disons d'emblée qu'il comporte des idées audacieuses, voire révolutionnaires, dans la mesure où, pour la première fois depuis la création de notre Etat fédéral en 1848, la Suisse envisage une véritable politique de coopération avec ses pays voisins, notamment l'armement de soldats suisses volontaires - je souligne: volontaires - engagés au service de la paix à l'extérieur de nos frontières. Ainsi, le Conseil fédéral entend mettre en oeuvre les principaux principes contenus dans le rapport Brunner, rapport qui rompait avec notre traditionnelle stratégie reposant sur le principe de la sécurité par l'autonomie.

Votre Commission de la politique de sécurité a examiné ce rapport au cours de trois séances: le 13 janvier et les 17 et 18 février derniers. Bien que le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports nous ait associés depuis longtemps à l'évolution envisagée, nous avons encore sollicité et auditionné trois experts, à savoir: M. Gustav Däniker, divisionnaire, coach du rapport de politique de sécurité et ancien sous-chef d'Etat-major de l'instruction opérative; M. Dominique Brunner, expert civil en politique de sécurité; enfin, M. Andreas Koellreuter, conseiller d'Etat et chef du Département de justice et police et [PAGE 146] des affaires militaires du canton de Bâle-Campagne, qui analysa, lui, le volet "protection de la population".

Si les trois missions de l'armée demeurent inchangées - promotion de la paix, sauvegarde des conditions d'existence et, surtout, prévention de la guerre et défense -, force est de constater que l'importance de chaque mission évolue. En effet, la chute de l'URSS a éloigné le spectre d'une invasion spontanée et brutale de notre pays. La Suisse vit au coeur de l'Europe, au milieu de pays en paix, de telle sorte que la menace militaire a été remplacée par d'autres dangers, de telle sorte que la mission de défense est parfois difficile à cerner pour beaucoup de monde, alors que s'accroissent les besoins de la sauvegarde des conditions d'existence et de la promotion de la paix.

Ainsi, la Suisse veut contribuer activement à la sécurité, à la stabilité et à la paix en Europe. Nous ne pouvons pas seulement profiter égoïstement de la sécurité, nous voulons aussi contribuer à l'assurer, là où elle est menacée. En outre, il est admis de toute évidence qu'aujourd'hui plus qu'hier, la guerre et les conflits ignorent les frontières, de telle sorte que le problème de la sécurité ne commence plus à la frontière seulement.

Ainsi, le Conseil fédéral a centré sa réflexion sur le thème de la sécurité par la coopération. Ce faisant, il décrit le cadre nouveau dans lequel doit s'insérer une politique de sécurité moderne. Depuis la chute du mur de Berlin, en effet, ce cadre est nouveau. Auparavant, on vivait dans un monde bipolaire marqué par l'antagonisme des deux grandes puissances. La Suisse, petit Etat neutre, se trouvait dans une situation apparemment sereine. Depuis, le monde est multipolaire, il est éclaté. Sur le plan géostratégique, la situation est beaucoup plus instable. Les foyers de tension se sont multipliés. Une seule superpuissance prétend parfois gendarmer le monde, en tout cas lorsque ses propres intérêts sont en jeu.

La menace a pris des formes complètement nouvelles. La Suisse aujourd'hui - il faut être lucide et le constater - n'est plus en mesure d'assumer sa sécurité de manière totalement autonome. Nous vivons en fait l'ère du multilatéral. La raison est assez simple. Les problèmes sont devenus plus complexes. Les temps de réponse sont toujours plus courts. Dans ce contexte, le bilatéral, qui conserve ses vertus, ne suffit plus. Les solutions d'aujourd'hui s'élaborent et se décident dans un cadre multilatéral.

Nous cherchons à nous rapprocher de ce cadre. Nous participons, par exemple, à l'OSCE ou au Partenariat pour la paix. Mais deux instances multilatérales sont essentielles pour promouvoir une politique de sécurité au sens large. C'est, en ce qui nous concerne, l'ONU et l'Union européenne. Et nous n'en sommes pas! Nous nous contentons seulement de faire du suivisme, notamment en nous alignant sur des sanctions économiques qui sont décidées par elles.

Il n'y a plus de sécurité sans coopération, il n'y a pas de coopération suffisante sans réelle participation aux instances multilatérales. En outre, si la mission de la défense demeure la tâche principale de l'armée, notamment la sécurité et l'indépendance dans la liberté, on note un important développement de l'appui aux autorités civiles sur plusieurs fronts: les avalanches, les inondations, la surveillance de bâtiments, ambassades ou institutions pouvant être la cible de terroristes, l'assistance aux réfugiés. Mais voilà que ces aides civiles nouvelles ou humanitaires provoquent un flot de critiques chez ceux qui accusent l'armée de se chercher une nouvelle justification, une nouvelle raison d'être, ou chez ceux pour qui ces engagements civils se font au détriment de l'instruction et ne peuvent donc pas devenir la règle des cours de répétition de certaines unités.

Si la coopération avec l'étranger prend la forme d'un renforcement de la coopération avec les pays amis et les organisations internationales de sécurité, ainsi que celle d'un engagement plus soutenu sur le plan du maintien de la paix, il est prévu, à l'intérieur du pays, de porter l'accent sur la collaboration entre les différents instruments civils et militaires. La défense générale fera place à une coopération générale et plus souple en matière de sécurité, et les cantons assumeront d'importantes tâches de protection de la population, le tout basé sur le principe de la subsidiarité selon lequel la Confédération, donc l'armée, n'intervient que lorsque les communes et les cantons ne sont plus à même de maîtriser les problèmes, notamment en cas de catastrophe naturelle.

Je ne vais pas résumer ce volumineux rapport de 80 pages, que certains trouvent encore lacunaire dans la mesure où il ne fait qu'effleurer des problèmes controversés comme le service civil. Il faut le rappeler, le service civil n'est pas un instrument de politique de sécurité, mais une disposition qui répond à un problème de conscience de certains Suisses. D'autres critiquent la conception trop format USA/OTAN, sans même imaginer que nos voisins, aujourd'hui pays amis, pourraient un jour rompre avec les USA ou l'OTAN.

J'affirme toutefois que ce rapport nous livre une bonne analyse géopolitique et géostratégique, avec une description sereine des engagements de la Suisse au titre de la politique de sécurité. Dans l'éventail des menaces et des dangers, on y met en évidence la diminution des facteurs de menace traditionnels: l'accroissement des problèmes nouveaux que constituent le crime organisé, le terrorisme, les mouvements migratoires ou le chantage économique pour ce qui concerne les problèmes intérieurs du pays, et l'accroissement des conflits, dans plusieurs pays d'Europe, engendrant des problèmes nouveaux comme l'afflux de réfugiés et les flux de requérants d'asile.

Cette situation nouvelle de conflits intérieurs pose le délicat problème de l'intervention étrangère. Fallait-il vraiment intervenir en Bosnie, en Yougoslavie ou au Kosovo, vu les actions de génocide ethnique reconnues? Oui, sans réserve. Alors d'autres critiquent: pourquoi n'est-on pas intervenu en Tchétchénie, où des persécutions sont dénoncées? A-t-on, en Europe et aux USA, davantage peur de la Russie que de la Yougoslavie? Le problème est posé, et on est incapable d'y répondre. Pour notre pays se pose également le problème de la prolifération des armes de destruction massive et des systèmes d'armes à longue portée, d'où la nécessité d'une collaboration antimissile dont notre pays seul n'a pas les moyens. Que ferions-nous si nous étions menacés d'un chantage au moyen d'un missile à longue portée? Le seul moyen ne serait-il pas une collaboration avec d'autres pays?

Il y a aussi des pressions économiques: je rappellerai simplement celles, américaines, lors du problème des fonds en déshérence. Enfin, la simple évocation du terrorisme, de l'extrémisme violent, de la criminalité, du crime organisé, des déséquilibres démographiques et des migrations, sans oublier les catastrophes naturelles, constitue une petite tournée des menaces et risques pour la sécurité.

Aussi, nous approuvons les instruments que nous propose le Conseil fédéral dans la politique de sécurité, instruments qui doivent faire l'objet d'une coordination optimale, soit la politique étrangère, la promotion de la paix, la diplomatie préventive, la gestion des crises, la politique des droits de l'homme, le désarmement, la maîtrise des armements, les actions ponctuelles telles que celles relatives au déminage, enfin la politique humanitaire de coopération et d'aide au développement.

Ainsi, cette conception globale de la politique de sécurité est un vaste programme qui dépasse largement la seule conception de la défense militaire du pays. Toutefois, il s'agit de souligner que ce constat n'enlève rien à la nécessité de l'élément central de notre politique de sécurité, qui est l'armée avec sa mission: une armée équipée en armements, efficace, une armée ayant une part suffisante d'autonomie, notamment pour son armement, une armée qui conserve son caractère de milice, même si les technologies modernes postulent un renforcement du contingent de professionnels, sans oublier des détachements nécessaires à des actions à l'étranger.

Enfin, nous saluons la séparation plus claire des missions de défense, qui restent l'affaire de la Confédération pour l'essentiel, même si les contingents cantonaux demeurent, et de la protection de la population, qui est plus largement confiée aux cantons et aux communes, avec un [PAGE 147] engagement plus optimal des moyens locaux et régionaux, tels que la police, les sapeurs-pompiers, la protection civile et les organisations humanitaires.

Les débats au sein de notre commission ont débouché sur une appréciation très positive du rapport, qui a été qualifié de très bon rapport pour une conception à moyen et à long terme de notre politique de sécurité. Ce rapport arrive au bon moment, même si plusieurs voix se sont élevées pour dire que les choses vont trop vite, ou trop lentement. Trop vite pour ceux qui considèrent que les réformes sont précipitées: "Armée 95", "Progress" en 1997, réformes qui ne sont pas encore totalement mises en place que l'on soulève déjà la conception de la future "Armée XXI"! Cette précipitation apparente a semé le doute, il faut bien le dire, au sein même de l'armée, chez les cadres instructeurs qui s'interrogent sur leur avenir professionnel, chez les jeunes officiers qui hésitent à embrasser la carrière professionnelle des armes, chez certains jeunes soldats eux-mêmes qui s'interrogent sur l'opportunité d'accepter une proposition d'avancement dans la hiérarchie militaire. La situation est ainsi faite qu'en Suisse, les médias sont à l'affût de toute innovation ou nouveauté. Ainsi, alors que notre Conseil n'a pas encore approuvé le rapport, "La sécurité par la coopération", les médias évoquent déjà le contenu probable de la nouvelle armée, ce qui irrite la sensibilité de certains parlementaires critiquant le fait que l'information du Parlement s'effectue par la presse.

Il en est de même pour le problème des moyens financiers. Que coûtera une armée réduite encore une fois? Les économies de la réduction des effectifs sont toujours compensées par les coûts de la modernisation des équipements et des armements. Même si "Armée XXI" est à effectif réduit, rien ne permet d'affirmer qu'elle sera meilleur marché. Ces questions sont d'ores et déjà débattues, alors que le peuple ne s'est pas prononcé sur l'initiative populaire "en faveur d'une redistribution des dépenses". Une fois de plus, c'est un peu le serpent qui se mord la queue. Comment définir le coût d'une armée, si on ne connaît pas encore son organisation, qui fera l'objet d'un plan directeur? Mais comment arrêter le plan directeur avant même que le Parlement, donc nous, n'ait approuvé le rapport qui nous est soumis aujourd'hui et qui doit définir la conception globale de notre politique de sécurité pour l'avenir? J'en appelle donc à une certaine sérénité. Prenons chaque chose en son temps. Réglons les problèmes les uns après les autres, sans tout mélanger. Approuvons le rapport qui nous est soumis, puis définissons l'armée de demain, après quoi il s'agira de déterminer les moyens financiers à mettre à disposition.

Toutefois, Monsieur le Conseiller fédéral, une des propositions, déjà rendue publique, est très controversée: il s'agit de la possibilité d'effectuer son service en une seule période de 300 jours, le principe dit d'une seule traite, ou plus communément appelé en allemand "Durchdiener". Cette proposition garantirait l'engagement rapide de contingents en Suisse ou à l'étranger. Ce nouveau mode de servir, allié à une sensible réduction de la durée du service, pose toutefois le délicat problème du renouvellement des cadres et de l'encadrement d'une armée dite de milice. Nombreux sont ceux qui s'interrogent pour savoir comment garantir le commandement de corps de troupes par des officiers de milice, surtout si l'on y ajoute le désintérêt des grandes entreprises, notamment des multinationales, qui n'accordent plus les facilités habituellement connues.

Une armée de milice commandée essentiellement par des cadres professionnels est-elle encore vraiment imprégnée de l'esprit de milice qui postule la fusion du citoyen-soldat propre à notre armée? Voilà que je commets moi-même les mêmes fautes que celles que je critique. Je parle déjà de l'organisation d'"Armée XXI", alors que nous n'avons même pas approuvé le présent rapport de base de la politique de sécurité, je m'en excuse.

Votre commission non seulement prend acte, mais approuve à une large majorité le rapport dont elle salue la direction et qui constitue une base solide sur laquelle nous construirons notre politique de sécurité. Le rapport n'écarte d'ailleurs pas les questions fondamentales, telles que la neutralité, qui doit être adaptée aux nécessités nouvelles. Toutefois, si une défense autonome du territoire ne paraît plus réaliste, il n'en demeure pas moins que notre armée doit être en mesure de garantir l'indépendance de l'espace au centre de l'Europe que constitue la Suisse.

Il convient donc de coopérer avec les pays qui partagent nos valeurs de démocratie et de liberté. La commission s'est posée la question des limites de la coopération qui peut se borner à des échanges d'expériences en matière d'instruction, ce qui est déjà le cas pour l'aviation et plus récemment pour le combat mécanisé, ou qui peut se développer avec une participation active à des opérations de paix à l'extérieur du pays, sans toutefois se faire absorber par une alliance militaire telle que l'OTAN.

La discussion en matière de sécurité doit aller au-delà de la stricte sécurité et défense militaire. Elle devra comprendre une approche pluridisciplinaire et interdépartementale, afin de faire face à des problèmes tels que le crime organisé, les réseaux de communication ou les flux démographiques.

Comme vous le constatez sur le dépliant, une minorité de la commission préconise de prendre acte du rapport, sans approbation. Les arguments sont de deux ordres. D'un côté, il y a ceux qui ne veulent pas approuver le rapport, parce qu'ils sont opposés à toute intervention de nos soldats à l'étranger, et notamment à leur armement. Ils ne veulent pas d'une approbation qui engage envers l'avenir. De l'autre, il y a ceux qui critiquent le fait que le rapport part d'un préjugé selon lequel notre environnement est composé d'Etats amis - les pays européens et les Etats-Unis -, le danger venant notamment aujourd'hui du fondamentalisme islamiste et du crime organisé. Mais je laisse le soin aux représentants de la minorité de la commission de justifier leur position. Toutefois, pour notre part, nous regretterions que l'addition de ces oppositions disparates, telles une alliance contre nature, débouchent sur une approbation timide du rapport, ce qui sera immanquablement interprété comme un signe négatif par les adversaires d'une politique forte et consensuelle.

Comme le Conseil national qui a pris acte du rapport en l'approuvant, par 114 voix contre 44, le 22 décembre 1999, votre commission vous recommande de prendre acte du rapport en l'approuvant, par 8 voix contre 2.