Parmelin Guy · Bundesrat · 2025-12-02

Wortprotokoll

Tout d'abord, en guise d'introduction, vous vous en souvenez, le projet de modification de la loi fédérale sur le matériel de guerre vise à octroyer au Conseil fédéral une compétence dérogatoire qui lui permettrait de s'écarter des critères d'autorisation pour les affaires avec l'étranger lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient et que la sauvegarde des intérêts du pays l'exige.

Ce projet donne suite au mandat que le Parlement avait confié au Conseil fédéral en adoptant, fin 2023, la motion de la Commission de la politique de sécurité du Conseil des États 23.3585, "Modification de la loi sur le matériel de guerre". La proposition revient mot pour mot à celle faite en mars 2021 par le Conseil fédéral dans son contre-projet indirect à l'initiative populaire "contre les exportations d'armes dans des pays en proie à la guerre civile", intitulée initiative correctrice. Cette proposition n'avait alors pas trouvé de majorité au Parlement. Entre-temps, tant le Conseil des États que la Commission de la politique de sécurité de votre conseil ont complété le projet avec d'autres propositions sur lesquelles je vais revenir plus tard. Dans le cadre du débat d'entrée en matière, je vous présenterai, dans les grandes lignes, les objectifs de la compétence dérogatoire. Ensuite, lors de la discussion par article, je me prononcerai sur les propositions additionnelles qui ont été faites.

Concernant la compétence dérogatoire, ses objectifs et ses limites[NB]: l'objectif de la compétence dérogatoire est d'offrir au Conseil fédéral une marge de manoeuvre qui lui permettrait d'adapter la politique en matière d'exportation de matériel de guerre à l'évolution du contexte géopolitique et sécuritaire, et ceci, dans l'objectif de sauvegarder les intérêts de la Suisse en matière de politique étrangère et de politique de sécurité. Elle permettrait également, dans les limites d'un cadre extrêmement clair, de mieux garantir le maintien, en Suisse, d'une capacité industrielle adaptée aux besoins de sa propre défense. L'application de la compétence dérogatoire pourrait, par exemple, s'avérer nécessaire pour maintenir certaines exportations de pièces détachées et d'éléments d'assemblage dans le cadre de collaborations industrielles entre des sous-traitants suisses et des entreprises d'armement d'États partenaires soudainement impliqués dans un conflit armé international, mais pour autant que ces exportations ne soient pas contraires aux obligations qui découlent du droit de la neutralité. Il serait ainsi possible, en fonction du contexte, d'autoriser les exportations de matériel de guerre qui ne contribue pas aux opérations militaires dans lesquelles le partenaire de la Suisse serait impliqué ou qui n'est pas approprié à une utilisation dans le conflit en question. Ce faisant, la Suisse serait, entre autres, en mesure d'assurer une meilleure sécurité juridique des affaires compensatoires liées à des acquisitions d'armement de l'armée suisse. Cependant - et c'est important - le Conseil fédéral resterait tenu de respecter les principes de politique étrangère et les obligations internationales de la Suisse. Ces obligations incluent notamment le traité sur le commerce des armes, le droit de la neutralité, le droit international humanitaire et les droits de l'homme. Ainsi, la compétence dérogatoire ne pourrait pas s'appliquer aux exportations de matériel de guerre qui contreviendraient aux obligations pertinentes découlant du droit de la neutralité dans un contexte de conflit armé international. Ces obligations sont les suivantes[NB]: premièrement, il est interdit d'apporter un soutien militaire dans le cadre d'un conflit armé international[NB]; deuxièmement, les livraisons de biens utilisables à des fins militaires à des parties belligérantes provenant de stocks étatiques sont interdites[NB]; troisièmement, il est obligatoire de respecter le principe d'égalité de traitement des belligérants en cas de restriction de l'exportation privée de biens utilisables à des fins militaires.

Par ailleurs, la compétence dérogatoire n'est pas prévue pour autoriser des exportations vers des pays pour lesquels, aujourd'hui déjà, aucune autorisation n'est délivrée sur la base du cadre légal en vigueur, par exemple les pays qui violent gravement et systématiquement les droits de l'homme. L'objectif de cette compétence dérogatoire est de maintenir l'intégration de l'industrie suisse des technologies de sécurité nationale et de défense dans des chaînes de valeurs internationales en cas de circonstances exceptionnelles et sur la base de considérations de politique extérieure ou de politique de sécurité. Par ailleurs, le Conseil fédéral ne pourrait déroger aux critères d'autorisation que pour une période limitée. Votre participation, Mesdames et Messieurs les membres du Parlement, en cas d'application de la compétence dérogatoire, est réglée dans la disposition proposée. Vous constaterez donc que cette compétence dérogatoire n'est en aucun cas un chèque en blanc pour le Conseil fédéral, lui permettant de contourner l'esprit et les objectifs de la législation sur le matériel de guerre.

J'en viens maintenant aux résultats de la procédure de consultation qui a eu lieu de mai à septembre 2024. Les résultats étaient extrêmement contrastés. On peut dire que la grande majorité des cantons soutient le projet. Les partis politiques - on l'a vu ce matin encore - sont divisés sur la question. Les associations économiques et les organisations traitant de questions de sécurité sont en faveur du projet. Pour plusieurs d'entre elles, néanmoins, le projet ne va pas assez loin. Il y a eu des propositions de nouvelles variantes, deux en particulier. La première propose de supprimer le critère d'autorisation relatif aux conflits armés internes ou internationaux. Ces associations estiment que la combinaison du droit de la neutralité, des sanctions, des régimes internationaux de contrôle à l'exportation et du critère d'autorisation relatif au respect des droits humains est suffisamment complète pour empêcher la livraison d'armes suisses dans des pays non souhaités. En procédant de la sorte, une compétence dérogatoire ne serait, selon ces milieux, plus nécessaire. Dans la deuxième variante, ces associations proposent que le critère d'autorisation relatif aux conflits armés internes ou internationaux ne s'applique pas aux pays figurant à l'annexe 2 de l'ordonnance sur le matériel de guerre. Ce sont les pays qui disposent d'un régime de contrôle à l'exportation similaire à celui de notre pays. Le Conseil fédéral pourrait, dans cette version néanmoins, décider de ne pas autoriser certaines exportations vers ces pays si un tel refus protège les intérêts de la politique étrangère ou de sécurité du pays. L'idée ici est d'inverser la logique de la compétence dérogatoire. C'est cette variante que la majorité de la Commission de la politique de sécurité souhaite reprendre. Enfin, les organisations de la société civile sont opposées au projet.

Le Conseil fédéral a analysé les résultats et décidé de transmettre le message aux Chambres fédérales sans variante, maintenant ainsi le projet de modification tel que proposé par cette fameuse motion 23.3585. Cette motion reprend délibérément, mot pour mot, le contre-projet à l'initiative correctrice que le Conseil fédéral avait formulé. Le Conseil fédéral laisse ainsi le soin aux Chambres fédérales de décider si elles souhaitent restreindre ou étendre le champ d'application de la compétence dérogatoire à lui octroyer, ou maintenir le projet tel que proposé par la motion. Vu les propositions additionnelles faites par le Conseil des États le 11 juin dernier et adaptées par votre Commission de la politique de sécurité, le Parlement, à ce stade du moins, semble vouloir aller plus loin.

J'en arrive maintenant aux conclusions sur l'entrée en matière. En 2021, lors du traitement de l'initiative correctrice, le Conseil fédéral avait déjà souligné l'importance de pouvoir disposer d'une compétence dérogatoire en raison de l'instabilité croissante de la situation géopolitique et sécuritaire. Depuis, cette instabilité n'a fait qu'augmenter[NB]: guerre en Ukraine, conflits au Proche-Orient et au Moyen-Orient, [PAGE 1970] tensions militaires autour du statut de Taïwan, effritement majeur du soutien des États-Unis à l'architecture sécuritaire du continent européen, regain de tensions entre l'Inde et le Pakistan et entre la Thaïlande et le Cambodge et, plus récemment, violations répétées de l'espace aérien de plusieurs pays européens dans le nord-est du continent. Force est de constater que le risque de conflits armés a augmenté à l'échelle globale et que même des Etats occidentaux, qui constituent l'essentiel de la clientèle de l'industrie d'armement suisse, pourraient à l'avenir être impliqués dans des conflits armés. Dans ce contexte, le Conseil fédéral estime primordial que le Parlement lui octroie une compétence dérogatoire en matière d'exportation de matériel de guerre afin qu'il puisse disposer de cette marge de manoeuvre qui lui permettrait de réagir rapidement et de façon exceptionnelle aux réalités géopolitiques et sécuritaires actuelles.

Si, demain, un pays européen, considéré comme étant un partenaire économique et sécuritaire important de la Suisse, venait à être impliqué dans un conflit armé international et que le Conseil fédéral ne disposait pas d'une compétence dérogatoire dans sa législation sur le matériel de guerre, les exportations d'armement et de leurs composants vers ce pays ne pourraient plus du tout être autorisées. Ce n'est qu'avec cette compétence dérogatoire que le Conseil fédéral pourrait déroger aux critères d'autorisation relatifs aux conflits armés, ce qui lui permettrait de procéder à une pesée d'intérêts pour autoriser les exportations qui ne contreviennent pas au droit de la neutralité. Autrement, une telle interdiction pourrait entraîner des conséquences importantes sur les intérêts de la Suisse en matière de politique de sécurité et de politique extérieure. Ce n'est en effet qu'avec cette compétence dérogatoire que nous pourrons réagir de manière appropriée et rapide aux nouvelles circonstances de la politique de sécurité, toujours - et j'insiste - dans les limites fixées par le droit international et les obligations qui en découlent.

Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral vous invite à entrer en matière sur le projet de modification de la loi fédérale sur le matériel de guerre et à accepter la proposition relative à la compétence dérogatoire qui lui est donnée.