Mariétan Fernand · Nationalrat · 2000-06-06

Wortprotokoll

Les finances de la Confédération vont mieux, c'est enfoncer une porte ouverte que de le rappeler. Les divers programmes d'économies renouvelées, la rigueur de gestion du Conseil fédéral et de l'administration, le rétablissement de la conjoncture avec une réduction réjouissante du chômage ainsi qu'une amélioration des revenus générant un rendement fiscal plus substantiel, tous ces facteurs ont contribué à ce que les comptes de la Confédération approchent de nouveau de l'équilibre, celui-ci devant être atteint en 2002 et il pourrait l'être déjà en 2001.

Les remarques générales concernant le compte d'Etat de la Confédération pour l'année 1999 appellent de notre part les observations suivantes: le compte d'Etat boucle au compte financier par des dépenses pour 45,6 milliards de francs, soit moins 2 pour cent par rapport à l'année précédente et moins 1,4 pour cent par rapport au budget; des recettes pour 43 milliards de francs, soit moins 8,6 pour cent par rapport à 1998, mais plus 1,5 pour cent par rapport au budget. Ainsi, l'excédent de charges s'élève à 2,64 milliards de francs contre 3,93 budgétisés, alors que 1998 avait dégagé un équilibre précaire de 484 millions de francs. Equilibre précaire en raison de la recette unique résultant de l'entrée en bourse de Swisscom qui avait alors rapporté plus de 3 milliards de francs. Sans ces 3 milliards de francs, le compte d'Etat 1998 aurait en effet accusé un excédent de dépenses bien supérieur à celui de 1999. Au compte de résultats, qui correspond au compte de fonctionnement des cantons, le déficit atteint 4,4 milliards de francs contre 4,6 au budget. Je reviendrai sur cette différence qu'on retrouve année après année et qui a suscité différentes remarques au sein de la commission. Le bilan s'élève donc à 124 milliards de francs, il présente un découvert de 71,7 milliards de francs en augmentation de près de 19 milliards de francs par rapport à 1998, principalement, Mme Bangerter vous l'a rappelé, en raison du refinancement des CFF pour 14,6 milliards de francs.

[PAGE 519] Si l'on examine les facteurs principaux du résultat, il faut relever sur le plan des recettes ce qui suit: l'impôt fédéral direct présente un rendement de 711 millions de francs supérieur au budget, en raison des meilleures rentrées fiscales provenant du calcul de la taxation basée sur les années précédentes. En revanche, la modification du système de comptabilisation de l'impôt anticipé a entraîné une diminution des recettes de 1 milliard de francs par rapport au budget.

S'agissant des dépenses, pour pouvoir juger sainement de leur évolution par rapport à 1998, il faut faire abstraction des dépenses extraordinaires qui avaient été faites cette année-là pour les CFF pour 1,9 milliard de francs. Sans ce facteur, les comptes globaux de 1999 auraient augmenté légèrement au lieu de diminuer de 2 pour cent. A tout le moins, par rapport au budget, les dépenses diminuent de quelque 660 millions de francs en raison de dépenses moins importantes dans les secteurs suivants: les transports publics, moins 272 millions de francs; la défense nationale, moins 139 millions de francs; la formation et la recherche, moins 49 millions de francs; l'agriculture et l'alimentation, moins 30 millions de francs; finances et impôts, moins 182 millions de francs.

Si l'on procède à une rapide comparaison des groupes de tâches par rapport à 1998, on observe ce qui suit. Par rapport à l'année précédente, l'évolution des principaux groupes de dépenses présentés selon leur rang, du plus au moins onéreux, est la suivante: la prévoyance sociale représente le 26,3 pour cent des dépenses totales et atteint 12 milliards de francs, soit 24 millions de francs ou moins 7,1 pour cent par rapport à 1998. On peut considérer que ce groupe de dépenses est stable et cela s'explique principalement par le recul des dépenses de l'assurance-chômage puisqu'en 1998, nous avions des dépenses pour 1,7 milliard de francs et que ces dépenses ont été réduites en 1999 à 179 millions de francs.

Toutefois, l'un de ces secteurs, il s'agit de l'aide aux réfugiés, accuse une nouvelle augmentation de 35,1 pour cent par rapport à 1998 et dépasse 1,5 milliard de francs. Il n'est pas besoin de grand discours pour souligner le caractère extrêmement préoccupant de ce secteur tant sur le plan humain que sur le plan financier, compte tenu de la guerre du Kosovo, mais aussi de l'attrait qu'exerce la Suisse sur les réfugiés. De graves incertitudes pèsent sur le plan financier du fait de ce secteur. Cela étant, on peut rappeler que les dépenses sociales ont presque doublé depuis 1990, année où elles s'établissaient à 6,8 milliards de francs.

S'agissant du secteur Trafic, qui constitue le deuxième groupe de tâches par l'importance, les dépenses s'élèvent à 6,3 milliards de francs, soit moins 23,9 pour cent par rapport à 1998. Cette diminution est due, je l'ai dit tout à l'heure, à la pointe de paiement de 1,9 milliard de francs pour les CFF, qu'il avait fallu faire en 1998 et qui ne pèse plus sur les dépenses 1999.

Quant aux routes, elles coûtent 2,85 milliards, ce qui représente 88,5 pour cent des recettes affectées à la circulation routière. Rappelons également qu'en 1990, le domaine du trafic constitue encore la troisième tâche en importance de la Confédération. Ces dépenses également ont presque doublé depuis lors.

Défense nationale: pour la sixième année consécutive, les dépenses au titre de la défense nationales accusent une diminution. Avec 4,9 milliards de francs, elles baissent de 6,8 pour cent par rapport à 1998. Depuis 1990, ce groupe de tâches a passé de la deuxième à la troisième place en importance. En 1990, les dépenses de la défense s'élevaient encore à 6 milliards de francs; aujourd'hui la défense nationale ne représente plus que le 10,9 pour cent du total des dépenses du budget, contre 20,3 en 1980.

S'agissant du secteur agriculture et alimentation, avec 4,2 milliards de francs, ce secteur se place en quatrième position des groupes de tâches. Ses dépenses augmentent de 7,3 pour cent par rapport à 1998. Il faut relever que la garantie du prix d'écoulement a fait un bond de 1,05 à 1,45 milliard de francs, du fait du changement du système de règlement du marché laitier.

Secteur Formation et recherche fondamentale. Après avoir régressé pendant deux ans, les dépenses de la formation et de la recherche ont, pour la deuxième année consécutive, à nouveau augmenté, plus 4 pour cent. Il faut relever cependant que ce domaine a connu depuis 1990 une croissance inférieure à celle des principaux groupes de tâches, à l'exception bien sûr de la défense nationale.

Pour ce qui est des relations avec l'étranger, qui constitue le sixième groupe de tâches, les dépenses s'élèvent à 2,15 milliards de francs, soit 5,7 pour cent de plus qu'en 1998 ou 52 millions de francs, consacrés essentiellement à l'aide au développement en faveur du Kosovo et des pays voisins.

Les autres groupes de tâches, qui représentent près de 4,4 milliards de francs, accusent une croissance moyenne de 11,9 pour cent par rapport à 1998. Les plus fortes augmentations peuvent être relevées dans l'administration générale, dans l'environnement et dans la santé.

Enfin, pour le secteur Finances et impôts, ce domaine de dépenses, qu'on ne peut pas considérer à proprement parler comme un groupe de tâches, il se chiffre à 8,3 milliards de francs et représente le 18 pour cent du total des dépenses.

Il comprend surtout les parts des tiers pour 4,6 milliards de francs et les intérêts passifs pour 3,6 milliards de francs. Il progresse de 19 pour cent par rapport à 1998. A elles seules, les parts de tiers augmentent de 1,13 milliard de francs. Cela s'explique par l'augmentation du 1 pour cent de taux de TVA en faveur de l'AVS/AI et par l'accroissement des parts des cantons à l'impôt fédéral direct qui, nous l'avons dit, a augmenté de 711 millions de francs.

La Commission des finances a examiné différentes questions en relation avec ces comptes. Je vous donne un bref aperçu des considérations émises à ce sujet. Tout d'abord, pour les fonds pour les grands projets ferroviaires: en 1998, pour la première fois, les grands projets ferroviaires ont été financés par le biais d'un fonds juridiquement indépendant et doté de ses propres comptes. Les revenus du fonds se composent de recettes à affectation spéciale, de prêts et d'avances ainsi que du produit des intérêts. Les charges comprennent les prélèvements consacrés au projet, les remboursement des avances et les prêts, le versement des intérêts et des amortissements. Durant la phase initiale du fonds, le cumul des projets entraîne un excédent de charges qui doit être couvert chaque année par des avances. Ce fonds est entré en vigueur rétroactivement. Le fonds a augmenté de 45,7 pour cent par rapport à 1998, qui était une année de démarrage.

Par rapport au budget, il reste toutefois 338 millions de francs en-deça des prévisions budgétaires, en raison des dépenses moindres de "Rail 2000" (moins 141 millions de francs) et des retards dans la NLFA (moins 101 millions de francs).

Pour ce qui est de la Caisse fédérale de pensions, la Commission des finances a pris connaissance du rapport de l'organe de révision sur le compte spécial de la Caisse fédérale de pensions. Ce rapport constate que des progrès sensibles ont été réalisés dans l'assainissement de la Caisse fédérale de pensions. C'est pourquoi la commission vous recommande à nouveau d'approuver les comptes de la Caisse fédérale de pensions, mais nous rappelons que l'organe de révision fait quatre réserves portant sur le poste de créance de 206,2 millions de francs portés au bilan, la non-justification des comptes bloqués de 216,3 millions de francs auprès de la Confédération, des incertitudes quant à l'exactitude de certaines données nécessaires à la détermination de la réserve mathématique et des incertitudes relatives à l'exactitude de données individuelles des assurés actives.

La Commission des finances se félicite des progrès réalisés, mais elle ne saurait s'en contenter. C'est pourquoi elle vous propose d'accepter les comptes de la Caisse fédérale de pensions avec les quatre réserves faites par l'organe de contrôle.

Aux yeux de la Commission des finances, le compte financier de la Confédération souffre d'un certain manque de clarté en raison de diverses distorsions qui l'affectent. En 1998, il y a eu un excédent de charges du fait de deux [PAGE 520] opérations comptables: le passage au versement des contributions d'infrastructure des CFF, qui avaient accusé des charges supplémentaires de 1,9 milliard de francs sur l'année. Par contre, l'entrée en bourse de Swisscom avait amélioré le compte de 3 milliards de francs. En 1999, le système de comptabilité de l'impôt anticipé a dû être modifié pour tenir compte des versements de cet impôt, en fin d'année, par des contribuables et de récupérations immédiates au début de l'année suivante. Cette nouvelle correction est de l'ordre de 2,9 milliards de francs.

Ensuite, la commission a également constaté que l'amélioration du rendement de l'impôt direct et du pour-cent de la TVA entraîne l'augmentation des montants des redistributions aux cantons et aux tiers, ce qui ne va pas sans alourdir les dépenses. La commission considère dès lors qu'il y a lieu, à tout le moins, de prendre des mesures pour corriger à l'avenir ces distorsions.

Concernant les subventions fédérales et la suite de la procédure, la commission a soumis les subventions fédérales à un nouvel examen. Elle a mené à ce sujet un entretien approfondi avec M. Villiger, chef du Département fédéral des finances. La Commission des finances est arrivée à la conclusion qu'un réexamen matériel des subventions fédérales devra intervenir dans le cadre du projet de la nouvelle péréquation financière; c'est pourquoi, par 11 voix contre 10, elle a repoussé une proposition demandant au Conseil fédéral de présenter, parallèlement au grand projet de la nouvelle péréquation financière, des variantes pour une diminution des subventions fédérales.

Pour ce qui est de la participation étrangère de Télécom PTT, il vous est rappelé que, sur mandat de la Commission des finances, le Conseil fédéral a élaboré un rapport final concernant les participations étrangères de Télécom PTT.

La Commission des finances constate que le Conseil fédéral a tiré les leçons de ces problèmes. Elle approuve la volonté du Conseil fédéral de faire toute la lumière sur les responsabilités des représentants de l'administration dans les entreprises fédérales et dans les sociétés anonymes, et de réexaminer les fondements de sa politique de participation.

Pour ce qui est des directives du Conseil fédéral pour le budget 2001 et le plan financier de la législature 2002-2004, je vous rappelle que l'examen du compte d'Etat offre chaque année l'occasion de mener un premier entretien, au sein des Commissions des finances, sur les perspectives financières du budget et du plan financier. La commission a retenu les paramètres macroéconomiques évalués par le Conseil fédéral, à savoir: pour ce qui est du PIB en volume, une croissance de 2 pour cent en 2000, de 1,75 pour cent en 2001, de 1,5 pour cent pour 2002-2004; pour l'inflation, le taux retenu est de 1,5 pour cent pour 2000, de 1,75 pour cent pour 2001 et 2002-2004; pour les taux d'intérêt, 2,5 pour cent pour 2000, 3 pour cent pour 2001 et 3,5 pour cent en 2002-2004. Nous insistons sur le fait que ces paramètres restent aléatoires et ne doivent en aucune manière constituer un motif pour accroître les dépenses du plan financier. Enfin, la commission rappelle qu'à l'occasion de l'examen du budget 2001, elle fera preuve de rigueur dans l'appréciation de toutes les dépenses allant au-delà des chiffres du plan financier, dépenses pour lesquelles elle exigera des justificatifs détaillés.

Les finances de la Confédération vont mieux, je vous l'ai dit en préambule; les budgets s'acheminent vers un équilibre, mais la commission doit néanmoins constater aussi, non sans inquiétude, que des augmentations de dépenses sont à nouveau envisagées dans certains domaines, augmentations qui sont nettement supérieures à l'accroissement prévu du produit intérieur brut. La commission considère que cette évolution menace l'assainissement durable des finances fédérales, c'est pourquoi elle exige que soient examinés d'une manière particulièrement critique les chapitres pour lesquels des augmentations de dépenses disproportionnées sont prévues. Il s'agit notamment des relations internationales, de la sécurité et du domaine social.

La Commission des finances regrette l'absence, dans le plan financier de la législature, d'informations claires quant à l'amortissement de la dette. La commission exige que les excédents de recettes découlant de la forte croissance économique, d'un possible octroi de nouvelles concessions et d'autres facteurs imprévus, soient affectés en premier lieu à l'amortissement de la dette. Il faut également renoncer à attribuer ces moyens à des tâches individuelles de l'Etat.

L'embellie du compte d'Etat 1999 semble durable, mais les finances de la Confédération sont encore loin d'être assainies. Il faut relever que ce sont avant tout des améliorations de recettes et des facteurs spéciaux qui ont conduit aux résultats du compte 1999. Il faut donc continuer avec esprit de suite et opiniâtreté les efforts mis en oeuvre pour comprimer les dépenses de la Confédération.

La commission, à l'unanimité, vous propose d'adopter l'arrêté fédéral I concernant le compte d'Etat de la Confédération suisse pour l'année 1999, avec la modification que vous connaissez à l'article 1er, par 20 voix sans opposition et avec 1 abstention. Nous vous demandons aussi d'approuver l'arrêté fédéral II concernant les comptes du fonds pour les grands projets ferroviaires pour l'année 1999. C'est une décision qui a été prise à l'unanimité.

Mme Bangerter vous l'a dit, la Commission des finances présente une motion. Compte tenu de la diminution réjouissante du taux de chômage résultant de l'amélioration de la conjoncture, par 16 voix contre 4 et avec 3 abstentions, votre commission a adopté une motion demandant que le troisième pour-cent salarial pour les contributions à l'assurance-chômage soit supprimé au moins une année à l'avance, pour la fin de 2002 au plus tard.

J'en viens au supplément I au budget 2000. Dans le supplément I au budget 2000, le Conseil fédéral propose des crédits supplémentaires pour 386,2 millions de francs et des crédits reportés pour 14,6 millions de francs. A cela s'ajoutent des demandes de crédits d'engagements pour 86 millions de francs. La part prépondérante des crédits supplémentaires concerne la réparation des dommages dus à l'ouragan Lothar, ainsi que des reports de fonds à l'intérieur du plafond de dépenses du domaine militaire.

A la demande du Tribunal fédéral des assurances, la commission a approuvé des crédits supplémentaires pour 800 000 francs pour 9 postes supplémentaires.

La Commission des finances a approuvé tous les crédits supplémentaires du message. Cependant, en accord avec l'administration, la commission a réduit de 140 à 124,5 millions de francs le crédit au titre des soins aux forêts et mesures de gestion, car les enquêtes les plus récentes menées auprès des cantons démontrent que ce montant est suffisant.

Pour le surplus, la commission vous propose, à l'unanimité, d'accepter le supplément I au budget 2000 tel que présenté dans le message du Conseil fédéral, avec les réserves que j'ai évoquées tout à l'heure.