Binder Max · Nationalrat · 2004-05-04

Wortprotokoll

Abstimmung - Vote

Für den Antrag Thanei .... 57 Stimmen

Dagegen .... 87 Stimmen

[VS]

Art. 14 Abs. 1

Antrag der Kommission

Ab Einreichung des Asylgesuches bis zur Ausreise nach einer rechtskräftig angeordneten Wegweisung, nach einem Rückzug des Asylgesuches oder bis zur Anordnung einer Ersatzmassnahme bei nicht durchführbarem Vollzug kann eine Asyl suchende Person kein Verfahren um Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung einleiten, ausser es bestehe ein Anspruch auf deren Erteilung.

[VS]

Art. 14 al. 1

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

(la modification ne concerne que le texte allemand: formulation impersonnelle remplacée par une formulation personnelle)

[VS]

Angenommen - Adopté

[VS]

Art. 17

Antrag der Mehrheit

Abs. 3, 4

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

[VS]

Antrag der Minderheit

(Bühlmann, Gross Andreas, Hubmann, Marty Kälin, Sommaruga Simonetta, Tillmanns) [PAGE 544]

Abs. 3

Das BFF bestimmt für unbegleitete minderjährige Asylsuchende unverzüglich eine Vertrauensperson, welche deren Interessen wahrnimmt für die Dauer des Verfahrens am Flughafen und an den Empfangsstellen.

Abs. 3bis

Die zuständigen kantonalen Behörden bestimmen für unbegleitete minderjährige Asylsuchende unverzüglich eine Vertrauensperson, welche deren Interessen wahrnimmt für das Verfahren nach Zuweisung in den Kanton.

Abs. 4

Der Zugang zur Rechtsberatung und -vertretung in den Empfangsstellen und Flughäfen ist gewährleistet.

[VS]

Antrag Gross Jost

Abs. 4

Der Bundesrat gewährleistet den Zugang zur Rechtsberatung und -vertretung in den Empfangsstellen und Flughäfen.

Schriftliche Begründung

Den Verfahren in den Empfangsstellen und im Flughafen kommt eine immer wichtigere Bedeutung zu. Immer mehr Entscheide werden dort gefällt, und immer mehr Verfahren sollen dort definitiv abgeschlossen werden. Das BFF peilt die 50-Prozent-Marke an.

Ein rasches Asylverfahren, solange es fair und rechtsstaatlich ist, wird unterstützt. Damit die Schnellverfahren rechtsstaatlichen Anforderungen genügen, ist der Bundesrat verpflichtet, den Zugang zu Rechtsvertretung zu gewährleisten. Heute behindert die Empfangsstellenverordnung des EJPD faktisch den Zugang zu Rechtsvertretung. Das Verfahren an der Empfangsstelle (ES) zeichnet sich durch folgende Besonderheiten aus:

- In den ES werden zunehmend Schnellverfahren durchgeführt. Die Beschwerdefrist gegen Nichteintretensentscheide beträgt nur noch fünf Arbeitstage (siehe dazu Art. 108 Abs. 2 AsylGRev, Entwurf des Bundesrates, S. 40 der Fahne).

- Die Betroffenen können die Empfangsstellen nicht ohne weiteres verlassen. Zum Verlassen der ES brauchen sie eine Bewilligung (Art. 8 der Verordnung über den Betrieb der Empfangsstellen, SR 142.311.23). Externe Personen brauchen für das Betreten der ES eine Bewilligung. Es ist nicht möglich, die Empfangsstelle zu betreten, um den Untergebrachten Rechtsberatung anzubieten.

- Mit Eröffnung eines erstinstanzlichen Nichteintretensentscheides - also während laufender Beschwerdefrist - können alle Betroffenen für 20 Tage in Ausschaffungshaft genommen werden (Art. 13b Abs. 1 Bst. d AnagRevBR, S. 48 der Fahne). Das BFF ordnet diese Haft an.

- Gemäss Artikel 13b Absatz 1 Buchstabe d Anag in der Version, die mit dem Entlastungsprogramm auf den 1. April 2004 in Kraft getreten ist, können Personen mit bestimmten, als missbräuchlich eingestuften Nichteintretensentscheiden (Art. 32 Abs. 2 Bst. a-c und Art. 33 AsylG) bis maximal neun Monate in Haft genommen werden (dieselben Änderungen sind noch einmal in Art. 73 AuG, S. 49ff. der AuG-Fahne, enthalten).

- Nach Ansicht des UNHCR benötigen Asylsuchende während des Verfahrens eine Rechtsvertretung, weil die Asylverfahren in Europa so komplex sind. Mit Hilfe von qualifizierter Rechtsberatung kann das Vorliegen eines Schutzbedürfnisses möglichst früh erkannt werden, was der Effizienz des erstinstanzlichen Verfahrens dient (UNHCR, Note on key issues of concern to UNHCR on the draft Asylum Procedures Directive, März 2004, Erläuterungen zu Art. 13 RL, www.unhcr.ch).

Das Verfahren im Flughafen zeichnet sich durch folgende Besonderheiten aus:

- Gemäss Artikel 22 Absatz 5 AsylGRevBR (S. 7 der Fahne) können Asylsuchende bis zu 60 Tage am Flughafen festgehalten werden. Sie dürfen in dieser Zeit den Transitbereich nicht verlassen.

- Nach Artikel 13 Absatz 3 AsylG beginnen die Fristen im Flughafen mit Eröffnung an die Asylsuchenden zu laufen, selbst wenn diese eine Rechtsvertretung beauftragt haben.

Der Zugang zur Rechtsvertretung muss aus folgenden Gründen gewährleistet werden:

- Artikel 13 EMRK garantiert ein Recht auf eine effektive Beschwerde, wenn ein Recht der Konvention tangiert ist. Im Asyl- und Wegweisungsverfahren ist Artikel 3 EMRK (Verbot der unmenschlichen Behandlung oder Folter) berührt.

- Asylsuchende sind meistens mittellos und können keinen Rechtsanwalt beauftragen. Sie können sich oft nicht in einer Amtssprache verständigen und kennen das Rechtssystem nicht. Wie können sie ihr Recht auf eine effektive Beschwerde wahrnehmen, wenn sie während laufender Beschwerdefrist in Haft sitzen oder keine Ausgangsbewilligung und nur fünf Arbeitstage Zeit haben?

- Selbst der heftig kritisierte EU-Richtlinienentwurf zum Verfahren sieht unter bestimmten Voraussetzungen kostenlose Rechtsvertretung vor (vgl. EU-Richtlinienentwurf zum Verfahren, a.a.O., FN 1, Art. 13 Ziff. 3a). Im Verfahren an den Grenzen und im Flughafen muss der Zugang zur Rechtsvertretung gesichert sein (vgl. EU-Richtlinienentwurf zum Verfahren, a.a.O., FN 1, Art. 35 Ziff. 3, 5. Spiegelstrich).

[VS]

Antrag Darbellay

Abs. 4

Der Bundesrat gewährleistet den Zugang zur Rechtsberatung und -vertretung in den Empfangsstellen und Flughäfen.

Schriftliche Begründung

Die Minderheit der SPK verlangt, dass den Asylsuchenden in den Empfangsstellen und Flughäfen der Zugang zu einer Rechtsberatung gewährleistet wird. Der Bundesrat sieht lediglich vor, diesen Zugang zu regeln. Um ein rasches und dennoch faires Verfahren sicherzustellen, muss die Rechtsvertretung gewährleistet werden. Die Asylsuchenden sind nämlich häufig nicht in der Lage, selbst eine Beschwerde aufzusetzen. Sie verfügen nur selten über die finanziellen Mittel, die für den Beizug einer Rechtsberatung nötig wären. Das Recht auf wirksame Beschwerde wird übrigens in der EMRK garantiert. Wie soll nun aber dieses Erfordernis bei einem Flüchtling erfüllt werden, der der Freiheit beraubt ist, kein Geld hat und die Sprache nicht versteht? Die Niederlande wenden diese Bestimmung schon seit mehreren Jahren an.

[VS]

Antrag Stamm

Abs. 5

Ohne gültigen Nachweis der Identität kann kein Verfahren eingeleitet werden.

Schriftliche Begründung

Die bisherige Papierweisung mit der Nichteintretensregelung greift zu kurz, wie sich in der Praxis gezeigt hat. Es ist dagegen nicht einzusehen, wieso überhaupt ein Verfahren, auch nur zum Nichteintretensentscheid, eingeleitet werden soll, wenn die Identität nicht eindeutig geklärt werden kann, wenn die Behörden also gar nicht wissen, mit wem sie es zu tun haben.

[VS]

Art. 17

Proposition de la majorité

Al. 3, 4

Adhérer au projet du Conseil fédéral

[VS]

Proposition de la minorité

(Bühlmann, Gross Andreas, Hubmann, Marty Kälin, Sommaruga Simonetta, Tillmanns)

Al. 3

L'ODR désigne immédiatement une personne de confiance chargée de représenter les intérêts des requérants mineurs non accompagnés aussi longtemps que dure la procédure à l'aéroport et au centre d'enregistrement.

Al. 3bis

Les autorités cantonales compétentes désignent immédiatement une personne de confiance chargée de représenter les intérêts des requérants mineurs non accompagnés dès leur attribution au canton.

Al. 4

L'accès à un conseil et à une assistance juridique est garanti dans les centres d'enregistrement et dans les aéroports.

[VS] [PAGE 545]

Proposition Gross Jost

Al. 4

Le Conseil fédéral garantit l'accès à un conseil et à une assistance juridique dans les centres d'enregistrement et dans les aéroports.

Développement par écrit

Les procédures se déroulant dans les centres d'enregistrement et les aéroports revêtiront une importance de plus en plus grande, car c'est là qu'un nombre croissant de décisions seront prises et que les procédures devront être conclues de plus en plus souvent de manière définitive. L'ODR pense que la proportion de dossiers en question atteindra 50 pour cent.

Une procédure rapide est encouragée dans la mesure où elle est équitable et qu'elle respecte les principes de l'Etat de droit. Afin que ces procédures rapides répondent à ces impératifs, le Conseil fédéral est obligé de garantir l'accès à une assistance juridique. Or l'ordonnance sur les centres d'enregistrement empêche dans les faits tout accès à cette assistance car la procédure dans ces centres présente les caractéristiques particulières suivantes:

- Des procédures rapides sont de plus en plus nombreuses dans les centres d'enregistrement. Le délai de recours contre les décisions de non-entrée en matière n'est plus que de cinq jours ouvrables (cf. art. 108 al. 2 LAsi, projet du Conseil fédéral, p. 41 du dépliant).

- Les personnes concernées ne peuvent pas quitter les centres d'enregistrement sans accomplir certaines formalités: elles doivent obtenir une autorisation pour quitter le centre (art. 8 de l'ordonnance du DFJP du 14 mars 2001 relative à l'exploitation des centres d'enregistrement, RS 142.311.23); les personnes externes doivent avoir une autorisation pour y accéder; il est donc impossible de pénétrer dans un centre pour apporter des conseils juridiques à une personne s'y trouvant.

- Dès la notification de la décision de non-entrée en matière de première instance - donc pendant le délai de recours -, toutes les personnes concernées peuvent être placées en détention en vue de leur expulsion pendant 20 jours (art. 13b al. 1 let. d LSEE en révision, projet du Conseil fédéral, cf. dépliant p. 48). C'est l'ODR qui ordonne cette détention.

- Selon l'article 13b alinéa 1 lettre d LSEE dans la version qui est entrée en vigueur en même temps que le programme d'allègement le 1er avril 2004, les personnes qui ont fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière qualifiée d'abusive (art. 32 al. 2 let. a-c et art. 33 LAsi) peuvent être placées en détention pour une durée maximale de neuf mois (les modifications identiques sont reprises à l'art. 73 LEtr, pp. 47ss. du dépliant de la LEtr).

- De l'avis du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, les demandeurs d'asile doivent avoir recours à une assistance juridique pendant la procédure en raison de la complexité des procédures d'asile en Europe. Avec l'aide d'une assistance juridique, il est possible de détecter assez rapidement la nécessité d'une protection dont doit bénéficier le demandeur, une mesure qui renforce l'efficacité de la procédure en première instance (UNHCR, Note on key issues of concern to UNHCR on the draft Asylum Procedures Directive, mars 2004, commentaires au sujet de l'art. 13 RL, www.unhcr.ch).

La procédure à l'aéroport présente les caractéristiques suivantes:

- Selon l'article 22 alinéa 5 LAsi, projet du Conseil fédéral - page 7 du dépliant -, les demandeurs d'asile peuvent être retenus à l'aéroport jusqu'à 60 jours, période pendant laquelle il leur est interdit de quitter la zone de transit.

- Selon l'article 13 alinéa 3 LAsi, les délais courent dès la notification au demandeur d'asile, même si ce dernier a requis une assistance juridique.

L'accès à un assistant juridique doit être garanti pour les motifs suivants:

- L'article 13 CEDH garantit à toute personne dont les droits et libertés reconnus dans ladite convention ont été violés le droit à l'octroi d'un recours effectif. Dans la procédure d'asile et de renvoi, l'article 3 CEDH est touché (torture et peines ou traitements inhumains ou dégradants).

- Les demandeurs d'asile sont la plupart du temps sans moyens et ne peuvent pas mandater un avocat. Ils ne peuvent pas s'exprimer dans une langue officielle et ne connaissent pas le système juridique. Comment peuvent-ils donc faire valoir leur droit à un recours effectif s'ils sont en détention pendant la période de recours ou n'obtiennent pas l'autorisation de sortir et n'ont que cinq jours ouvrables?

- Même le projet de directive de l'UE, violemment critiqué, prévoit dans certaines conditions une assistance juridique gratuite (cf. Projet de directives au sujet de la procédure, op. cit., FN 1, art. 13 ch. 3a). Il faut garantir l'accès à une assistance juridique dans la procédure qui se déroule à la frontière et dans les aéroports (cf. Projet de directives au sujet de la procédure, op. cit., FN 1, art. 35 ch. 3, 5. Spiegelstrich).

[VS]

Proposition Darbellay

Al. 4

Le Conseil fédéral garantit l'accès au conseil et à l'assistance juridique dans les centres d'enregistrement et les aéroports.

Développement par écrit

La minorité de la CIP propose que les requérants aient un accès garanti à l'assistance juridique dans les centres d'enregistrement et les aéroports. Le Conseil fédéral prévoit uniquement de le régler. Afin d'assurer une procédure rapide mais néanmoins équitable, il est nécessaire de garantir une assistance juridique. En effet, les requérants ne sont souvent pas capables de rédiger eux-mêmes un recours. Ils ne disposent que rarement des moyens financiers nécessaires pour avoir recours à un conseil juridique. Le droit à un recours effectif est d'ailleurs un droit garanti par la CEDH. Comment imaginer que cette exigence puisse être remplie par un réfugié privé de liberté, d'argent et ne connaissant pas la langue? Les Pays-Bas pratiquent cette disposition depuis plusieurs années.

[VS]

Proposition Stamm

Al. 5

Une procédure ne peut être engagée que si l'identité du requérant a été formellement établie.

Développement par écrit

Dans les faits, il s'est avéré que la disposition visant à faire remettre les papiers d'identité comme condition préalable à une entrée en matière n'était pas vraiment efficace. Il n'est donc pas acceptable qu'une procédure soit lancée - même pour aboutir à une décision de non-entrée en matière - si l'identité du requérant n'a pas pu être établie formellement, les autorités ne sachant par conséquent pas à qui elles ont affaire.

[VS]

Präsident (Binder Max, Präsident): Der Antrag Gross Jost zu Absatz 4 ist zurückgezogen worden.