Imhof Rudolf · Nationalrat · 2000-06-08

Wortprotokoll

Zum ersten Mal wird der Geschäftsbericht des Bundesrates - Sie haben es soeben gehört - im Rahmen einer zusammenhängenden Debatte behandelt. Die Geschäftsprüfungskommission (GPK) und das Büro möchten damit dem Geschäftsbericht jenen Stellenwert verleihen, den er verdient.

Sie erinnern sich: In den letzten Jahren haben wir die Behandlung des Geschäftsberichtes jeweils - departementsweise - an unsere Debatten angehängt, so dass wir während sieben bis acht Tagen der Sommersession - möglichst in Randstunden, wenn wir alle meistens schon genug vom Debattieren hatten - notgedrungen noch diesen Bericht behandeln mussten. Dies jeweils mit mässigem Erfolg. Wir hoffen und sind überzeugt, dass mit dieser Form der Debatte das Interesse der Parlamentarier und Parlamentarierinnen und somit der Öffentlichkeit steigen wird.

Die Geschäftsführung des Bundesrates wurde 1999 durch zwei Ereignisse geprägt: durch den Kosovo-Konflikt und durch die bilateralen Abkommen mit der EU. 1999 stand aber auch im Zeichen anderer wichtiger Tätigkeiten wie die verschiedenen Massnahmen zur Entlastung der KMU, die Menschenrechtspolitik, die Anfangsarbeiten zur Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit oder der Vollzug der Bundespolitik im Bereich der Bekämpfung der Geldwäscherei.

Die verschiedenen Sprecher der Kommission werden Ihnen im Anschluss an meine Einleitung einige Schwerpunkte der Tätigkeiten des Bundesrates im Jahre 1999 präsentieren. Die angeschnittenen Themen werden Ihnen vor Augen führen, wie komplex und vor allem departementsübergreifend die Geschäftsführung geworden ist. Sie werden aber auch feststellen, dass es - wie noch darzulegen ist - nicht sehr sinnvoll ist, Themen nur rückblickend anzugehen.

Ich möchte einleitend über folgende Themen sprechen: Form und Inhalt des Geschäftsberichtes, Oberaufsicht und Wirksamkeitsprüfung im Allgemeinen, Oberaufsicht über Post, SBB und Swisscom, Flag-Ämter und Überlastung der Gerichte.

1. Der Geschäftsbericht: Die GPK beider Räte haben gemeinsam an einer fünftägigen Sitzung die Tätigkeiten des Bundesrates geprüft. Wir haben eingehende Gespräche mit allen Bundesratsmitgliedern sowie mit der Bundeskanzlerin geführt. Im Sinn einer Kurzbilanz lässt sich festhalten, dass von den 31 Jahreszielen 1999 knapp zwei Drittel realisiert oder überwiegend realisiert wurden. Von den 57 wichtigsten Parlamentsgeschäften des vergangenen Jahres konnten 37 verabschiedet werden.

Bedeutende Geschäfte - unter anderem die "Stiftung solidarische Schweiz", bessere Bedingungen für den Zutritt zu den ausländischen Märkten oder die Aufwertung des Rätoromanischen - erfuhren Verzögerungen oder konnten nicht vollständig realisiert werden. Die Ursachen für die Verzögerungen sind vielfältiger Natur, doch konnte in der Zwischenzeit einiges aufgeholt werden.

Bei der "Stiftung solidarische Schweiz" entstand die Verzögerung durch das Scheitern des Währungsartikels anlässlich der Behandlung durch die eidgenössischen Räten.

Die Verzögerung bei der Reorganisation der Exportförderung ist auf eine verwaltungsinterne Umorganisation, auf die Zusammenlegung des Bawi und des BWA zum Seco, zurückzuführen.

Im Hinblick auf die Aufwertung des Rätoromanischen wurden umfangreiche Vorarbeiten geleistet.

Da die vorgesehene Förderungstätigkeit des Bundes schwerpunktmässig im Bildungsbereich sowie im schulischen Austausch liegt, stellen sich verfassungsmässige Zuständigkeitsfragen bei den Kantonen, die zu dieser Verzögerung beigetragen haben.

2. Zur Oberaufsicht und Wirksamkeitsüberprüfung: Ich benütze die Gelegenheit, grundsätzlich auf die Problematik der parlamentarischen Oberaufsicht einzugehen. Oberaufsicht, wie ich sie verstehe, muss immer mehr zum Controlling-Instrument umgebaut werden und als Instrument moderner Geschäftsführung in die Arbeitswelt von Bundesrat und Parlament einfliessen. Die notwendigen Kriterien müssen von den Departementen und der Verwaltung gemeinsam erarbeitet werden. Oberaufsicht - d. h. Geschäftsprüfung - beinhaltet die vertiefte Untersuchung aller Bereiche staatlichen Handelns. Inhalte der Geschäftsprüfung sind die Schaffung von Transparenz, die Förderung einer ganzheitlichen Betrachtung, damit verbunden die Auslösung eines Lernprozesses, und vor allem Massnahmen zur Vertrauensbildung im Umgang mit allen staatlichen Aufgaben. Diese vertrauensbildenden Massnahmen sind zwischen Verwaltung und Departement, vor allem aber zwischen Verwaltung und Parlament nötig.

Geschäftsprüfung kann aber nicht nur rückblickend und vergangenheitsbezogen sein. Mit Artikel 170 der neuen Bundesverfassung wird unmissverständlich auch die Überprüfung der Wirksamkeit aller Massnahmen des Bundes verlangt. Wir Parlamentarier als Mitglieder der Bundesversammlung werden dazu verpflichtet, unsere eigene Arbeit - Gesetze, Erlasse, d. h. alle Beschlüsse - auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen.

Also werden auch die Legislativkommissionen gefordert. Auch sie sind dazu verpflichtet, bei all ihrem Tun die Wirksamkeitsüberprüfung im Auge zu behalten. Ich denke: Wenn das ernst genommen wird, wird allein durch das Wissen um die spätere Überprüfung einiges bereits in der Entstehung korrigiert werden. Selbstverständlich werden die Legislativkommissionen Wirksamkeitsüberprüfungen vornehmen müssen. Aber das Instrument der parlamentarischen Oberaufsicht kann nicht durch verschiedene Organe wahrgenommen werden. Die Notwendigkeit der verstärkten Koordination zwischen den Aufsichtskommissionen und den Legislativkommissionen wird ein unbedingtes Muss sein.

[PAGE 593] Das Parlament wird bei der Behandlung des Parlamentsgesetzes entscheiden müssen, welche Oberaufsicht es in Zukunft wahrnehmen will. Bisher wurde die Oberaufsicht als Tendenzkontrolle verstanden. Die Prioritäten wurden anhand erarbeiteter und festgelegter Tendenzen verwirklicht und gesetzt.

In den letzten Jahren hat dieses Parlament allerdings eine Entwicklung gutgeheissen, die in eine ganz neue Richtung geht: Ganze Verwaltungsteile und Ämter sind autonomer geworden. Denken Sie nur an die Flag-Ämter, den ETH-Bereich, die Post, die Swisscom, die SBB und die Neat. Sie werden ja nicht annehmen können, dass die Oberaufsicht über diese modern geführten Betriebe mit den gleichen Instrumenten und Kriterien weitergehen kann wie bisher. Sie kann aber auch nicht durch viele Organe wahrgenommen werden.

Ich denke, dass hier vor allem das Parlament und die einzelnen Parlamentarier umdenken müssen. Sie werden in Zukunft ihr persönliches Engagement etwas verändern müssen, denn moderne Oberaufsicht heisst systematisches Controlling und nicht zufällige Überprüfung. Diese neue Oberaufsicht hat die GPK beider Räte dazu bewogen, alles zu unternehmen, um ihre Arbeit in den Räten und bei den einzelnen Parlamentariern besser zu verankern.

Das Parlament wird sich immer stärker auf die Berichte und Anträge der Aufsichtskommissionen abstützen müssen. Mit der Einführung des New Public Management werden sich die Parlamentarierinnen und Parlamentarier immer stärker mit den Berichten der GPK als Grundlagendokumente auseinander setzen müssen, und die GPK, die sich bis anhin vor allem direkt an den Bundesrat gewandt hat, wird die Berichterstattung zuhanden des Parlamentes intensivieren.

Ich denke aber auch, dass wir uns viel stärker mit den Berichten und Empfehlungen dieser GPK auseinander setzen müssen. In Zukunft wird es äusserst wichtig sein, dass die Empfehlungen und Feststellungen der Oberaufsichtskommissionen in die Arbeit der Legislativkommissionen einfliessen und Bestandteil dieser Arbeit werden. Es kann nicht sein, dass Legislativkommissionen aufgrund von "Gärtchendenken" wichtige Entscheide nicht oder nur zum Teil vollziehen oder sogar grundsätzlich und aus Kompetenzgründen bekämpfen.

Die Zusammenarbeit zwischen Legislativkommissionen, Kontrollkommissionen und Bundesrat muss verbessert werden. Ein gutes Beispiel dafür ist die Inspektion beider GPK im Bereich des Ausgleichsfonds der AHV. In ihrem Bericht 1998 hatten die GPK empfohlen, die gesetzlichen Anlagevorschriften der AHV so zu lockern, dass in Zukunft der Erwerb ausländischer Aktien möglich ist. Die Forderung wurde in eine Motion gekleidet, die von beiden Räten überwiesen wurde. Der Bundesrat ist am letzten Montag der Forderung der GPK bzw. des Parlamentes nachgekommen und hat eine entsprechende Revision des AHV-Gesetzes dem Parlament unterbreitet.

Ich stelle fest, dass sich dieses Parlament in Kürze wird entscheiden müssen, welche Oberaufsicht es wahrnehmen will: eine Oberaufsicht auf der Basis von Vertrauen und einer gewissen Autonomie gegenüber den Beaufsichtigern, wie sie jetzt eingeleitet wurde, oder eine Oberaufsicht, die wie bisher auf rückwärts gerichteten Kontrollen basiert und damit in Kauf nimmt, dass sich Kontrollierende und Kontrollierte mit Misstrauen begegnen und die Kritik das eigentliche Kontrollinstrument ist. Ich persönlich bevorzuge die neue Art der partnerschaftlichen Kontrolle.

3. Oberaufsicht über Post, SBB, Swisscom und Flag-Ämter: Die Post und die Swisscom waren bis Ende 1997, die SBB bis 1998 integrale Bestandteile der Bundesverwaltung. Die Unternehmen standen, wie jedes andere Amt, unter der direkten Oberaufsicht des Parlamentes. Mit den vom Parlament beschlossenen Reformen der Post-, Telekommunikations- und SBB-Gesetzgebung erfolgte eine Trennung der politischen und unternehmerischen Verantwortung. Neu tragen die Verwaltungsräte der drei Organisationen den Hauptteil der Verantwortung; diese ist massgebend durch das Aktienrecht bestimmt.

Diese Änderungen machten nicht nur eine Neudefinition der Führungsinstrumente durch die Unternehmen nötig, sondern auch eine Anpassung der Rolle des Parlamentes im Bereich der Oberaufsicht über die Geschäftsführung der Unternehmen.

Zur Post: Trotz erfolgreichem Abschluss 1999 hat die Post ihre Ziele in wesentlichen Punkten nicht erreicht. Völlig unzureichend war die Situation der Paket- und Expresspost. Die Unzufriedenheit beim Personal ist massiv. Zur Sicherstellung der vom Bundesrat geforderten Eigenwirtschaftlichkeit sind neben den bereits realisierten noch weitere Massnahmen unabdingbar. Nur so kann die flächendeckende Grundversorgung bzw. der Service public auch in Zukunft finanziert und die angestrebte Wertsteigerung der Unternehmung erreicht werden.

Die SBB haben ein gutes Einstiegsjahr hinter sich, und viele Ziele sind erreicht worden. Im Personenverkehr stiegen die Erträge um 5 Prozent und im Güterverkehr um 4 Prozent. 1999 nahmen die Fahrten mit der Bahn um rund 4 Prozent zu.

Die finanziellen Ziele des Bundesrates wurden aufgrund niedriger Personal- und Abschreibungsaufwendungen - Stichwort: Stellenabbau - und im Bereich der Infrastruktur wegen der Veräusserung von Anlagen erreicht. Die Kundenzufriedenheit ist zwar gut, aber in einigen Bereichen verbesserungswürdig. Beim Personen- bzw. öffentlichen Verkehr im Allgemeinen wird vor allem das Preis-Leistungs-Verhältnis sehr kritisch beurteilt. Weil eine Befragung der Mitarbeiter für das Jahr 2000 geplant ist, haben die SBB 1999 auf eine Mitarbeiterbeurteilung verzichtet.

Die Swisscom ist das erfolgreichste der drei Unternehmen. Man muss sich trotzdem die Frage stellen - das geht vor allem uns an -, ob die Swisscom in Zukunft im harten internationalen Markt in ihrer heutigen Form und zu den heutigen Bedingungen überleben wird. Für das Unternehmen ist das Gesetz mit der Mehrheitsbeteiligung des Bundes ein gewisses Handicap. Verglichen mit Sunrise oder Orange ist die Swisscom auf dem Telekommunikationsmarkt ein Zwerg. Trotz Marktzuwachs von 36 Prozent in der Mobiltelekommunikation musste die Swisscom einen Marktanteilsverlust von 25 Prozent hinnehmen. Beim Personalabbau wurden Fehler gemacht, die nun offenbar behoben sind. Die Mitarbeiter allerdings sind zum grossen Teil unzufrieden und weitgehend unmotiviert.

Zur Führung mit Leistungsauftrag und Globalbudget: Zurzeit werden elf Bundesämter mit Leistungsauftrag und Globalbudget geführt. Die Erfahrungen unserer Kommission sind sehr unterschiedlich. Sicher: Das Führen mit Flag bringt mehr Wirksamkeit und Kundenorientierung, und mit dem Globalbudget verfügen die Ämter bei der Verwaltungsführung über mehr Handlungsspielraum. Andererseits sind die Leistungsindikatoren zu wenig klar formuliert, so dass die Oberaufsicht in Bezug auf die Leistungs- und Wirkungsziele sehr schwierig ist. Die Leistungsindikatoren sind zum Teil sehr mangelhaft, die Ziele in der Regel quantitativer und kaum qualitativer Art. Auf diesen Aspekt werden wir sicher zurückkommen.

4. Zur Überlastung der Gerichte: Die chronische und dauernde Überlastung der beiden Bundesgerichte, in Lausanne und in Luzern, gibt uns seit Jahren zu Sorgen Anlass. Das Rechtsmittelsystem der Bundesrechtspflege ist zu kompliziert. Diesen Mängeln muss mit Reformen begegnet werden. Im Sinne einer raschen Entlastung hat die GPK letztes Jahr eine Parlamentarische Initiative eingereicht. Die damit vorgesehene Teilrevision des Bundesrechtspflegegesetzes hat zum Ziel, mit punktuellen, politisch unbestrittenen Änderungen eine rasche Entlastung der eidgenössischen Gerichte herbeizuführen und bis zur Totalrevision die Funktionsfähigkeit unserer obersten Gerichte sicherzustellen. Ich hoffe, dass die Räte die Gesetzesvorlage noch während dieser Session unter Dach und Fach bringen. Allerdings bedeutet die Umsetzung dieser Teilrevision keinesfalls, dass kein Handlungsbedarf mehr bestehen würde.

Ein wesentlicher Faktor für die zunehmende Belastung der Justiz ist die enorme Flut von neuen Erlassen und [PAGE 594] Kompetenzzuweisungen, die dieses Parlament beschliesst. Ein Beispiel dazu: die am 22. Dezember 1999 gutgeheissene Vorlage über Massnahmen zur Verbesserung der Effizienz und der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung. Mit dieser Vorlage sind wesentliche Zusatzbelastungen des Bundesgerichtes, namentlich seiner Anklagekammer, verbunden. Es geht dabei unter anderem um die Aufsicht der Anklagekammer über den Bundesanwalt und über die Ermittlungen der gerichtlichen Polizei sowie die direkte Zuständigkeit für Beschwerden gegen den Bundesanwalt.

Die GPK ist der Ansicht, dass bei den Gerichten eine umfassende Lagebeurteilung dringend notwendig ist und der Entwurf für ein neues Bundesgerichtsgesetz rasch bearbeitet werden muss. Die GPK wird weiterhin Druck machen, damit die Gerichte in der Lage sein werden, ihre Aufgabe zu erfüllen. Wir alle sind für das Funktionieren der Bundesjustiz verantwortlich.

Die GPK hat sich u. a. mit den Sekten und anderen vereinnahmenden Bewegungen befasst. Die GPK prüfte die Frage, ob von Sekten und anderen vereinnahmenden Bewegungen Gefahren für den Einzelnen, den Staat oder die Gesellschaft ausgehen. In ihrem Schlussbericht bejaht die GPK Ihres Rates die Frage nach Handlungsbedarf.

Die Kommission hat den Bundesrat deshalb aufgefordert, eine Sektenpolitik zu formulieren. Sie verlangt vom Bundesrat, die Arbeit verschiedener Verwaltungsstellen der Kantone und jene zwischen Bund und Kantonen aufeinander abzustimmen und sich für eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit einzusetzen.

Noch ein Wort zum Thema Nuovo Casino, Kursaal Mendrisio: Aufgrund der Aufsichtseingabe der Gesuchstellerin an die Bundesversammlung empfahl die GPK Ihres Rates nach eingehender Beratung in der Subkommission und im Plenum und nach Anhörung von Frau Bundesrätin Metzler dem Bundesrat, das Gesuch bis zum 1. April 2000 zu behandeln und dabei der damaligen Verfahrenspraxis Rechnung zu tragen.

Der Bundesrat hat am 20. März entschieden, dieser Empfehlung keine Folge zu geben. Die GPK hat dem Bundesrat am 4. April 2000 erneut empfohlen, im Fall Mendrisio einen materiellen Entscheid zu fällen. Auch diese Empfehlung hat der Bundesrat ablehnend entgegengenommen.

Ohne materiell nochmals auf die verschiedenen Begründungen einzugehen, ist festzuhalten, dass die Bundesversammlung dem Bundesrat aus Gründen der Gewaltenteilung in Bereichen seiner ausschliesslichen Zuständigkeit keine Weisungen erteilen kann. Dasselbe gilt für die GPK, die im Namen der Bundesversammlung die Oberaufsicht über den Bundesrat und die Bundesverwaltung ausüben.

Insbesondere können Erlasse und Verfügungen des Bundesrates von den GPK oder der Bundesversammlung nicht aufgehoben oder abgeändert werden. Dazu gehört auch der Entscheid des Bundesrates, nicht zu entscheiden. Da die Erteilung einer Bewilligung im alleinigen Zuständigkeitsbereich des Bundesrates liegt, kann weder die GPK noch die Bundesversammlung dem Bundesrat diese verbindliche Weisung erteilen.

Die GPK bedauert, dass der Bundesrat ihrer Empfehlung nicht gefolgt ist. Wir stellen fest, dass im Verkehr zwischen den GPK und dem Bundesrat bzw. dem Parlament und dem Bundesrat die Instrumente fehlen, um solche Probleme gemeinsam zu lösen, es sei denn, man greife in die Kompetenzordnung des Bundesrates ein.

Die allgemeine Überprüfung der Geschäftstätigkeit des Bundesrates und der Bundesverwaltung ergibt aber ein gutes Resultat. Herr Bundespräsident, ich danke dem Bundesrat ausdrücklich für die grosse, selten gewürdigte Arbeit und bitte Sie, diesen Dank weiterzugeben und die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der ganzen Verwaltung mit einzubeziehen. Als GPK müssen wir oft Kritik üben, das ist unsere Aufgabe. Aber wir haben auch allen Grund, dem Bundesrat und der Verwaltung unser volles Vertrauen zu schenken. Dieser Vertrauensbeweis des Parlamentes soll Ihnen auch die Motivation geben, trotz grossem Mangel an Personal den eingeschlagenen Weg weiterzuverfolgen.

Die Bundesverwaltung wird laufend mit zahlreichen neuen Aufgaben in den Bereichen der inneren Sicherheit, der Sozialversicherungen und der Bildung beauftragt. Die Personalbestände der Bundesverwaltung bleiben aber stabil. Die GPK ist mit dem Bundesrat der Meinung, dass wir jetzt den Mut haben sollten, nicht nur neue Aufgaben zu schaffen, sondern auch obsolete Tätigkeiten abzuschaffen und auszulagern. Ich denke, dass das eine schwierige Aufgabe sein wird und dass viele Widerstände überwunden werden müssen, aber wir dürfen dem nicht ausweichen.

Eine letzte, formale Bemerkung: Mit ihren Prüfungen bemüht sich die GPK, eine politische Gesamtschau der Zusammenhänge in der Verwaltung zu geben. Die Kontrolle der GPK trägt den Charakter der strategischen Kontrolle des Bundesrates über die Departementsgrenzen hinweg.

Es geht heute nicht darum, Fragen zur Verwaltungsführung einzelner Departemente zu stellen. Zu diesem Zweck haben wir an zwei Montagen pro Session eine Fragestunde. Es geht viel mehr darum, den Geschäftsbericht als Anlass zu nehmen, um über die politische Führung durch den Bundesrat zu debattieren. Der Bundespräsident und die Bundeskanzlerin vertreten heute die Haltung der Gesamtregierung, wofür ich ihnen jetzt schon bestens danke.

Zu den Anträgen: Die GPK Ihres Rates hat den Geschäftsbericht 1999 des Bundesrates einstimmig gutgeheissen. Sie beantragt Ihnen, dem Bundesbeschluss über die Geschäftsführung des Bundesrates, des Bundesgerichtes und des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes im Jahre 1999 zuzustimmen und acht Vorstösse, entgegen dem Antrag des Bundesrates, nicht abzuschreiben. Sie haben die Liste dieser Vorstösse erhalten.

Die GPK ersucht Sie im Weiteren, vom Bericht 00.039 der beiden GPK der eidgenössischen Räte über ihre Tätigkeit 1999/2000 in zustimmendem Sinne Kenntnis zu nehmen.