Hofmann Hans · Ständerat · 2004-09-27

Wortprotokoll

Die Antwort des Bundesrates auf meine Motion ist für mich schon etwas enttäuschend, denn ich hatte eigentlich erwartet, dass er sie entgegennehmen würde.

Die Stellungnahme des Bundesrates entspricht der bekannten restriktiven Interpretation der Eidgenössischen Steuerverwaltung und zeigt mit sehr ausführlichen formalistischen Argumenten lediglich auf, warum zwischen Spitälern die Gruppenbesteuerung nicht zulässig sein soll. Zur eigentlichen Zielsetzung meiner Motion, nämlich zur Reduktion der Kosten im Gesundheitswesen, macht sie keine Aussagen. Mit dieser Motion will ich dem Bundesrat keine Mehrwertsteuererträge entziehen, sondern lediglich ein namhaftes Sparpotenzial im Gesundheitswesen nutzbar machen, welches heute wegen der restriktiven Praxis der eidgenössischen Steuerverwaltung nicht genutzt wird. Ich bin weder Jurist noch Spezialist im Eidgenössischen Steuerrecht. Politisch oder vor allem finanzpolitisch betrachtet, bringt der Bundesrat mit seiner Antwort zum Ausdruck, dass er diese auf einfache Weise zu erzielenden Einsparungen im Gesundheitswesen ablehnt, weil ihm sonst Mehrwertsteuereinnahmen entgehen könnten, die er heute jedoch gar nicht hat.

Lassen Sie mich dies an einem mir geläufigen Beispiel kurz erläutern - es gäbe sicher viele weitere solcher Beispiele -: Ich war bis vor kurzem Präsident des Schweizerischen Vereins Balgrist. Dieser Verein betreibt die Orthopädische Universitätsklinik Zürich. In unmittelbarer Nähe befindet sich die Klinik Wilhelm Schulthess, eine orthopädische Privatklinik in der Rechtsform einer Stiftung. Fast sämtliche Hilfs- und Dienstleistungen werden von jeder der beiden Kliniken für sich selbst erbracht. Sie sind damit auf engstem Raum doppelt vorhanden. Es betrifft dies nicht nur die administrativen und logistischen Backoffice-Leistungen wie EDV, Buchhaltung, Verpflegung, Materialeinkauf, Personaladministration oder Hausdienst, sondern auch die medizinischen Hilfsleistungen wie Radiologie, Anästhesie, Apotheke, Intensivpflegestation usw.

Nun könnten sehr substanzielle Einsparungen erzielt werden, wenn die beiden Kliniken die administrativen und medizinischen Dienstleistungen unter sich aufteilen würden. Das heisst, immer nur der eine erbringt die entsprechende Dienstleistung für beide Kliniken. Eine zweite Möglichkeit - es war vor allem die ins Auge gefasste - bestand in der Errichtung eines gemeinsamen Dienstleistungszentrums, welches alle diese medizinischen, technischen und administrativen Hilfsdienste für beide Kliniken erbringt. Für die beiden Kliniken wären über alles gesehen in diesen Bereichen Einsparungen von gut und gerne 10 Prozent möglich gewesen - eine substanzielle und sehr willkommene Kostensenkung im Gesundheitswesen.

Wenn aber dann sogleich von den erzielten Einsparungen Mehrwertsteuerabgaben in der Höhe von 7,6 Prozent [PAGE 491] abgeliefert werden müssen, lohnen sich die Investitionen nicht, die damit natürlich auch verbunden sind - zumal ja der Mehrwertsteuersatz in Zukunft wohl kaum sinken, sondern mit Sicherheit steigen wird. Also lässt man es bleiben, und ein Sparpotenzial im Gesundheitswesen wird nicht genutzt, obwohl sich bei einer Umsetzung für die Eidgenössische Steuerverwaltung gar nichts ändern würde, denn sie hat diese Steuereinnahmen heute ja auch nicht.

Sie werden mir sagen, Herr Bundesrat, die beiden Kliniken sollten fusionieren, dann sei das Problem gelöst. Das stimmt leider nur theoretisch, denn eine Universitätsklinik, bei welcher Lehre und Forschung einen wichtigen Bestandteil bilden, und eine reine Privatklinik nach dem Belegarztprinzip haben in allen Bereichen derart unterschiedliche Strukturen, dass eine Fusion von vornherein nicht infrage kommt. Wie bereits in der Begründung der Motion ausgeführt, sind echte Konzernstrukturen im Gesundheitswesen oft gar nicht möglich, weil stimmen- oder kapitalmässige Beherrschungen bei Stiftungen und Vereinen nicht machbar sind. Zudem stellt die Eidgenössische Steuerverwaltung in diesen Fällen derart hohe Anforderungen an vertragliche Zusammenarbeitsmodelle, dass auch diese in der Praxis, weil unrealistisch, nicht zustande kommen.

Die steuerrechtliche Argumentation in der Antwort des Bundesrates kann ich selbst nicht vertieft nachvollziehen, aber namhafte Steuerrechtsexperten sagen mir, dass es der Eidgenössischen Steuerverwaltung bei gutem Willen möglich wäre, hier eine flexiblere Haltung einzunehmen.

Die geltende Praxis der Eidgenössischen Steuerverwaltung stellt bei Artikel 22 des Mehrwertsteuergesetzes ausschliesslich auf das Kriterium der einheitlichen Leitung ab. Damit verliert die gemäss Gesetzeswortlaut dieser einheitlichen Leitung zugrunde liegende "enge Verbindung" jede eigenständige Bedeutung. Eine grosszügigere Interpretation des Gesetzeswortlautes könnte z. B. durch eine stärkere Gewichtung des Begriffes der "engen Verbindung" erreicht werden. Es trifft zwar zu, dass das Bundesgericht die Zusammenarbeitsform des Jointventure vom Anwendungsbereich der Gruppenbesteuerung ausgenommen hat, weil dabei kein Subordinationsverhältnis zwischen den Zusammenarbeitspartnern bestehe. Dabei wird aber übersehen, dass nach Gesetzeswortlaut in Artikel 22 des Mehrwertsteuergesetzes nicht ein Subordinationsverhältnis gefordert ist, sondern eine enge Verbindung, die sich in einer einheitlichen Leitung niederschlägt. Es sind doch auch vertragliche Konstruktionen denkbar, die eine gemeinsame, einheitliche Leitung eines Jointventure ermöglichen, währenddem die Stammtätigkeit der Zusammenarbeitspartner davon ausgenommen bleibt.

Die Eidgenössische Steuerverwaltung orientiert sich beim Kriterium der einheitlichen Leitung am Konzernrecht gemäss Artikel 663e OR. Der Konzernbegriff ist aber nicht derart klar, wie in der bundesrätlichen Antwort suggeriert wird. Jedenfalls zitieren mir Juristen Passagen aus dem Kommentar von Peter Böckli zum Schweizer Aktienrecht, die auch einen anderen Schluss zulassen.

Dass im Gesundheitswesen ein echtes Bedürfnis nach engen Zusammenarbeitsformen besteht, anerkennt ja auch der Gesetzgeber, denn Artikel 18 Ziffer 6 des Mehrwertsteuergesetzes sieht vor, dass Ärzte, Zahnärzte, Psychotherapeuten usw. in Gemeinschaftspraxen gegenseitig Dienstleistungen zu Selbstkosten erbringen können, ohne darauf die Mehrwertsteuer abrechnen zu müssen. Was in diesen kleinen Verhältnissen vom Gesetzgeber als echtes Bedürfnis anerkannt und erlaubt wurde, soll in den gleich gelagerten, grösseren Spitalverhältnissen nicht möglich und zulässig sein. Das ist nur schwer nachvollziehbar.

Unbestritten ist, dass mit einer erleichterten Zulassung der Gruppenbesteuerung im Gesundheitswesen verschiedene Probleme verbunden sind, für die praxistaugliche Lösungen zu finden wären.

Eine Praxisänderung und der damit verbundene Mehraufwand wären bei der heutigen Komplexität der Mehrwertsteuergesetzgebung meines Erachtens absolut im Rahmen und für die Eidgenössische Steuerverwaltung auch ohne weiteres verkraftbar. Der geltende Wortlaut von Artikel 22 des Mehrwertsteuergesetzes bietet zweifelsohne einen gewissen Interpretationsspielraum: Wann liegt eine "enge Verbindung" vor, welche Bereiche müssen eine "einheitliche Leitung" umfassen? Das sind Fragen, die von der Eidgenössischen Steuerverwaltung auf der einen und von verschiedenen Steuerrechtsexperten auf der anderen Seite heute unterschiedlich beantwortet werden. War es denn wirklich der Wille des Gesetzgebers, im Falle von Gemeinschaftspraxen gegenseitige Dienstleistungen mehrwertsteuerfrei zuzulassen, während die genau gleichen Leistungen bei der Zusammenarbeit zwischen Spitälern nicht von der Mehrwertsteuer ausgenommen werden?

Der Bundesrat unterstützt in seiner Antwort die heutige, formalistisch begründete Haltung der Eidgenössischen Steuerverwaltung. Er verhindert dadurch sinnvolle und innovative Ansätze zur Kostenreduktion im Gesundheitswesen. Er unterlässt es auch, aufzuzeigen, wie das Problem denn sonst entschärft oder gelöst werden könnte. Sollte der Bundesrat tatsächlich Recht haben - was ich nach meinem heutigen Wissensstand bezweifle - und eine Praxisänderung ohne gesetzliche Anpassungen nicht möglich sein, so hätte er die Motion mit dem Hinweis, dass er die erforderlichen Änderungen im Mehrwertsteuergesetz bei nächster Gelegenheit beantragen wird, trotzdem entgegennehmen können.

Es könnte sich durchaus auch lohnen, die Mehrwertsteuergesetzgebung im Bereich des Gesundheitswesens im Lichte der stetig steigenden Kosten einmal generell zu überdenken, was ja ebenfalls eine Entgegennahme des Vorstosses ermöglicht hätte. Oder - und das frage ich Sie, Herr Bundesrat - ist der Bundesrat tatsächlich nicht bereit, Kostensenkungen im Gesundheitswesen zu ermöglichen, die ihn, ausser einer Praxisänderung der Eidgenössischen Steuerverwaltung oder allenfalls einer Präzisierung im Mehrwertsteuergesetz, überhaupt nichts kosten würden? Das kann ich mir schlichtweg nicht vorstellen.

Ich bitte Sie, die Motion anzunehmen und damit den Bundesrat zu beauftragen, dieses Problem - wie auch immer - einer Lösung zuzuführen. Setzen Sie ein klares Zeichen, dass so einfach zu realisierende und nicht unwesentliche Einsparungen im Gesundheitswesen nicht an einer zu restriktiven Gesetzesinterpretation scheitern dürfen.