Calmy-Rey Micheline · Bundesrat · 2004-10-07

Wortprotokoll

La charte que le Conseil fédéral vous demande d'approuver n'est pas récente. C'est en 1985, c'est-à-dire il y a bientôt vingt ans, qu'elle a été ouverte à la signature à Strasbourg. La participation de notre pays à son élaboration avait été importante et appréciée à l'époque. La pratique suisse du fédéralisme et de la décentralisation du pouvoir nous prédestinait à jouer un rôle actif dans ce dossier. Ce n'est toutefois qu'aujourd'hui que les circonstances rendent possible notre ratification.

Le processus qui a conduit aujourd'hui à ce résultat positif a été très long et laborieux, car la charte interpelle tous les niveaux de notre Etat: les autorités fédérales, cantonales et communales. Ces dernières ont été sollicitées à différents titres et ont pu finalement s'accorder sur les modalités de l'adhésion de notre pays à cet instrument juridique du Conseil de l'Europe. Les cantons, cela ne fait pas de doute, sont tout particulièrement concernés par l'application de la charte. La collaboration avec la Conférence des gouvernements cantonaux - cela a été évoqué par plusieurs d'entre vous - a été déterminante pour clore le dossier. De leur côté, les associations des villes et des communes n'ont pas cessé de demander au Département fédéral des affaires étrangères de tout entreprendre pour que la Suisse ne reste pas à l'écart de cet instrument juridique international sur les libertés communales.

La Charte européenne de l'autonomie locale n'a certes pas la même portée que la Charte européenne des droits de l'homme. Mais politiquement, il s'agit d'un document de valeur fondamentale, surtout pour les pays d'Europe centrale et orientale, en tant qu'instrument en faveur de la démocratisation des institutions politiques. Le Conseil de l'Europe la considère comme une pièce maîtresse parmi les différentes conventions dont il est le promoteur.

Le Conseil fédéral se réjouit donc que la Suisse ait pu signer la charte le 21 janvier 2004 et s'apprête maintenant à la faire ratifier. Il s'agit là d'un signal très fort en politique extérieure puisque la charte reflète des principes qui lui sont propres: ceux de la décentralisation du pouvoir et de la participation des citoyens et des citoyennes à la gestion des affaires publiques. La commune, vous le savez et vous l'avez tous dit, est un terrain privilégié pour l'exercice des droits démocratiques et, de par sa longue tradition fédéraliste, l'avis de la Suisse est souvent sollicité quand il s'agit d'obtenir des renseignements ou de partager des expériences dans le domaine de la décentralisation du pouvoir. Dans ce contexte, la charte constituera un cadre institutionnel supplémentaire utile pour renforcer les divers contacts transnationaux déjà existants entre les collectivités communales.

Il est vrai que la Suisse s'apprête à adhérer à cet instrument juridique international avec un certain retard par rapport aux autres pays membres du Conseil de l'Europe. Cela s'explique par la nécessité de prendre en compte les argumentations bien légitimes des cantons. A ce propos, je tiens à souligner encore une fois que la portée juridique de la charte pour la Suisse a été longuement discutée avec les cantons et que les articles que notre pays acceptera ont été déterminés d'un commun accord avec eux. Il s'agit là de la conséquence logique du fait que les normes et les dispositions qui règlent l'organisation de la commune relèvent du droit cantonal.

La Constitution fédérale mentionne aussi l'autonomie locale, et cela dans deux articles: l'article 50 alinéa 1 énonce la garantie de l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal; l'article 189 traite de la juridiction constitutionnelle du Tribunal fédéral, qui se prononce sur les réclamations pour violation de l'autonomie communale.

La charte contient des principes d'ordre politique, administratif, financier, garantissant aux collectivités locales la gestion la plus autonome possible des affaires communales. Ainsi, la charte s'intègre parfaitement dans notre ordre juridique interne et ne nécessite pas de modification législative. Elle ne modifie d'ailleurs pas non plus l'équilibre fédéral existant en ce qui concerne la répartition des compétences entre la Confédération, les cantons et les communes.

Pour un pays à structure fédérale comme la Suisse, plusieurs dispositions paraissent évidentes. Pourquoi alors adhérer à la charte si le cadre juridique est déjà en place? Pour deux raisons au moins, notre participation est judicieuse.

1. La charte constitue un instrument de politique étrangère. Elle permet de promouvoir au niveau international le fédéralisme et la décentralisation, qui sont des valeurs chères à la Suisse et dont nous pouvons être fiers. La Suisse étant connue pour son attachement profond au fédéralisme et à la décentralisation, le fait qu'elle soit encore à l'écart de cet [PAGE 635] instrument juridique est de moins en moins compris par les autres Etats. En ratifiant la charte, nous pouvons défendre et promouvoir nos valeurs avec encore plus de crédibilité et de conviction.

2. La ratification répond à un souhait maintes fois exprimé par les communes et les villes suisses. Certes, l'autonomie locale leur est déjà garantie par le droit constitutionnel et la législation cantonale, et en dernier ressort par la Constitution fédérale. Mais avec la ratification de la charte, elle reposera également sur un instrument juridique international, et je vous prie de croire que c'est un enjeu de politique intérieure très important.

Permettez-moi de relever encore quelques éléments clés de la charte. Tout d'abord, il convient de souligner le principe de la géométrie variable, qui est consacré à l'article 12 de cette charte. Ce principe permet aux Etats d'exclure les dispositions qui leur posent problème. Un noyau obligatoire de 14 principes fondamentaux doit toutefois être respecté. Les articles que notre pays sera en mesure de ratifier sont ceux qui figurent dans l'arrêté fédéral soumis à l'approbation du Parlement. L'engagement de la Suisse portera sur 12 - le minimum est de 10 - des 14 principes fondamentaux. Six dispositions, dont deux font partie du noyau dur, sont en revanche exclues du champ d'application. Le choix des dispositions applicables ou non en Suisse a été fait, je l'ai dit, en concertation avec les cantons. Et le choix qui vise à exclure un certain nombre d'articles protège en fait le système de milice et aussi la répartition des compétences entre cantons, Confédération et communes.

En résumé, les craintes qui ont été exprimées sont largement exagérées. Je dirai que les cantons, c'est vrai, ont exprimé un certain nombre de craintes tout d'abord, et qu'ils avaient exprimé comme première condition à l'intention du Conseil fédéral d'émettre une réserve sur l'applicabilité directe de la charte, en déclarant que la Suisse la considérait dans son ensemble comme "non self-executing". Les cantons ont manifesté ainsi leur crainte que l'adhésion de la Suisse à la charte puisse constituer une brèche dans un domaine qui aurait relevé de leur compétence propre. Et le Conseil fédéral a été extrêmement sensible aux arguments présentés par les cantons. Il a été néanmoins d'avis que le moyen le plus adéquat pour tenir compte des exigences des cantons n'était pas de faire une déclaration, mais qu'il fallait exclure du champ d'application en Suisse, ainsi que l'autorise l'article 12 de la charte, un certain nombre d'articles.

Le Conseil fédéral est d'avis que les articles 4 paragraphe 6, 5, 9 paragraphe 6 et 10 paragraphe 1 sont de nature à être considérés comme directement applicables. Ces dispositions - puisque vous m'avez posé la question, Monsieur Schwaller - ont en commun le fait de fixer des règles de droit en matière de consultation des communes. Cela ne nous a pas paru poser de problèmes en matière d'applicabilité directe. Nous avons été extrêmement prudents dans les choix qui pourraient être applicables directement. En revanche, les dispositions qui ont un contenu programmatique fixant des lignes directrices ne sont pas directement applicables. Elles ne s'adressent pas aux autorités administratives des Etats parties au traité mais au législateur, et le législateur est évidemment les cantons dans cette affaire. Je crois que, de cette façon, j'ai pu répondre à votre question.

En résumé, le Conseil fédéral soumet à votre considération un résultat positif qui est issu d'intenses discussions entre la Confédération, les cantons et les communes. Si, pour certains, l'accent devait être mis sur l'autonomie et les compétences cantonales, pour d'autres, l'enjeu était de mettre en exergue les libertés des communes. Finalement, tout le monde a pu se rallier à une position consensuelle commune.

Je vous demande donc de reconnaître ce travail en entrant en matière et en approuvant l'arrêté fédéral tel qu'il vous est présenté par le Conseil fédéral.