Briner Peter · Ständerat · 2004-11-30

Wortprotokoll

Die Bilateralen II sind nach der Auffassung des Bundesrates und unserer Kommission gegenwärtig der geeignetste und innenpolitisch am breitesten abgestützte Weg, um die rechtlichen Rahmenbedingungen im Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Union zu verbessern. Mein Eintretensreferat gliedere ich in drei Teile: Erstens werde ich Ausführungen zum Verhandlungsverlauf machen, zweitens werde ich eine kurze Übersicht über die acht Abkommen geben - in den Beratungen der einzelnen Dossiers werden dann die entsprechenden Berichterstatterinnen oder Berichterstatter näher auf diese Abkommen eingehen -, drittens werde ich eine Würdigung vornehmen.

Nach dem Abschluss der Bilateralen I war die EU - sowohl die Kommission wie das Parlament - skeptisch gegenüber neuen Verhandlungen mit der Schweiz. Da die EU jedoch ihrerseits zwei wichtige Anliegen hatte, war letztlich auch sie an einer neuen Verhandlungsrunde interessiert. Erstens sollte die Schweiz in das von der EU geplante System der grenzüberschreitenden Zinsbesteuerung eingebunden werden, und zweitens wollte Brüssel eine intensivere Zusammenarbeit mit der Schweiz bei der Betrugsbekämpfung im Bereich der indirekten Steuern. Es ging besonders auch um den Zigarettenschmuggel. Die Schweiz trat auf diese Begehren ein, stellte dazu jedoch drei Bedingungen:

Erstens wollte die Schweiz nicht nur zu den beiden von der EU gewünschten Dossiers Verhandlungen führen, sondern auch zu weiteren, die für unser Land wichtige und vorteilhafte Bereiche umfassen. Dazu gehören die Teilnahme an der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit, Asyl und Migration, also eine Assoziation an Schengen/Dublin, was uns bei der ersten Runde der Bilateralen verwehrt geblieben war, sowie die sieben Überbleibsel aus den Bilateralen I, nämlich die Dossiers verarbeitete Landwirtschaftsprodukte, Statistik, Umwelt, Medien, Bildung, Ruhegehälter und Dienstleistungen. Das Dossier Dienstleistungen wurde im gegenseitigen Einvernehmen sistiert, da im Verlauf der Verhandlungen zu viele offene und kontroverse Punkte an den Tag getreten waren.

Zweitens sollten die Verhandlungen in allen Dossiers parallel geführt und gemeinsam abgeschlossen werden. Damit wollte man ein ausgewogenes Paket schnüren, das auch unsere Interessen berücksichtigt.

Drittens müssen die Interessen des Schweizer Finanzplatzes, konkret auch das Bankgeheimnis, gewahrt bleiben.

Die Verhandlungsmandate wurden in der Kommission intensiv beraten. Sie hatten folgende Zielsetzungen: Bei Schengen/Dublin ging es um die Stärkung der inneren Sicherheit, um die Senkung der Kosten im Asylwesen und die gleichzeitige Sicherstellung der Möglichkeit, über die Übernahme zukünftiger Rechtsakte in diesen Bereichen autonom und souverän zu entscheiden und das Bankgeheimnis zu wahren. Bei der Zinsbesteuerung ging es darum, am EU-System der Besteuerung von Zinserträgen teilzunehmen, bei gleichzeitiger Sicherstellung der Interessen des Schweizer Finanzplatzes. Mit dem Dossier landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte sollten die Exportmöglichkeiten für die schweizerische Nahrungsmittelindustrie verbessert werden. Umwelt: Hier ging es um den Beitritt zur Europäischen Umweltagentur EUA. Statistik: Zusammenarbeit der Schweiz mit Eurostat, dem statistischen Amt der EU, zwecks Harmonisierung des statistischen Systems und für den Zugang zu den Daten der anderen Länder. Beim Media-Abkommen ging es um die Teilnahme der Schweiz an den zwei Förderungsprogrammen Media plus und Media-Fortbildung.

Besonders interessiert war die EU am Dossier zur Betrugsbekämpfung und dann auch an einem Dossier mit einer geringeren Bedeutung, am Dossier zu den Ruhegehältern von EU-Beamten.

In der APK liessen wir uns über den Verlauf der Verhandlungen regelmässig informieren. Auch die Kantone konnten ihre Mitwirkungsrechte wahrnehmen, wenn auch teilweise scheinbar sehr kurzfristig. Die politische Einigung erfolgte am 19. Mai 2004, also erst vor ungefähr sechs Monaten, als anlässlich eines Gipfeltreffens Schweiz/EU in Brüssel eine politische Lösung zu den letzten Knackpunkten gefunden wurde. Es ging dabei um Schengen/Dublin, wo die Schweiz die Garantie erhalten hat, dass das Bankgeheimnis im Bereich der direkten Steuern dauerhaft gewahrt bleibt - für den Fall also, dass im zukünftigen Schengen-Acquis das Prinzip der doppelten Strafbarkeit in der Rechtshilfe bei Delikten im Rahmen der direkten Steuern aufgehoben und somit auch bei Hinterziehungsdelikten eine Verpflichtung zur Rechtshilfe entstehen würde. Hier erhält die Schweiz eine unbefristete Ausnahme, ohne deshalb die Schengener Zusammenarbeit verlassen zu müssen. Das ist das berühmte Opting-out.

Bei der Betrugsbekämpfung, d. h. im Bereich der indirekten Steuern - das sind Zollabgaben, Mehrwertsteuern, Verbrauchssteuern z. B. auf Tabak und Alkohol -, gewährt die Schweiz gegenüber der EU die Anwendung jener Rechtsinstrumente, die auch im schweizerischen Verfahren zur Anwendung kommen, also die sogenannte Inländerbehandlung. Das heisst, die Zusammenarbeit wird auf schwere Hinterziehungsdelikte ausgedehnt. Erweitert wird die Zusammenarbeit gegen Geldwäscherei. Der Geldwäschereibegriff gemäss Schweizerischem Strafgesetzbuch bleibt hingegen unverändert.

Dieses Resultat kann sich sehen lassen. Einerseits wurden alle zentralen Forderungen der Schweiz erfüllt, die Mandate eingehalten. Andererseits kooperieren wir bei der grenzüberschreitenden Zinsbesteuerung und im Betrugsbereich durch eine weitere Zusammenarbeit bei allen schweren Delikten im Bereich indirekte Steuern, z. B. bei Schmuggel, [PAGE 663] Zoll- und Mehrwertsteuerdelikten. Das Ergebnis kann im wahrsten Sinne des Wortes als ausgewogen gelten.

Nun eine kurze Übersicht über die acht durch uns zu beratenden Verträge. Das Dossier Bildung kommt nicht ins Parlament; in seiner heutigen Form - als Absichtserklärung - fällt es in die Kompetenz des Bundesrates. Zu Schengen/Dublin: Hier geht es um die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der internationalen Kriminalität und beim Asylwesen, zwei Kapitel, die ein kleines Binnenland im Alleingang wohl kaum optimal bearbeiten kann. Im Rahmen der Schengener Zusammenarbeit heben die teilnehmenden Staaten ihre Personenkontrollen an den Binnengrenzen auf, stärken die innere Sicherheit jedoch durch andere Massnahmen. Dazu gehören die Verstärkung der Kontrollen an den Aussengrenzen des Schengener Raumes, die Verstärkung der mobilen Fahndung im Grenzraum, eine gemeinsame Visumspolitik für Kurzaufenthalte, die Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich der Rechtshilfe sowie die Intensivierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Zu den wichtigsten Instrumenten hierzu gehört das Schengener Informationssystem (SIS), eine europaweite Fahndungsdatenbank. Die Dubliner Zusammenarbeit bezieht sich auf den europäischen Asylraum. Mit ihr soll sichergestellt werden, dass Asylsuchende ein, aber nur ein Asylgesuch im Dubliner Raum stellen können. Dank der elektronischen Datenbank Eurodac können mehrfach gestellte Asylgesuche erkannt werden.

Die Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen gewährleisten der Schweiz die umfassende Beteiligung an dieser Zusammenarbeit. In der Weiterentwicklung haben wir ein volles Mitsprache-, jedoch kein Mitbestimmungsrecht. Wir können aber souverän entscheiden, ob wir einen neuen Erlass übernehmen wollen. In den Abkommen sind uns lange Fristen für solche Übernahmen zugestanden worden, sodass die normalen schweizerischen Verfahren, die parlamentarische Genehmigung und ein allfälliges Referendum, eingehalten werden können. Die Schweiz kann andererseits nicht gezwungen oder unter Kündigungsandrohung gedrängt werden, die Abschaffung der doppelten Strafbarkeit bei direkten Steuern zu akzeptieren. Das Opting-out ist zeitlich unbeschränkt gültig. Damit ist das Bankkundengeheimnis in Bezug auf Schengen vertraglich abgesichert.

Wenn Schengen/Dublin dennoch das umstrittenste Dossier sein wird, dann wohl deshalb, weil die neue Sicherheitskonzeption an der Grenze unterschiedlich beurteilt wird. Da bestehen offensichtlich Vorbehalte und Unsicherheiten, wenn nicht gar Ängste. Aber an unserer Grenze wird sich im Vergleich zu heute wenig ändern. Die Warenkontrollen bleiben bestehen und damit auch die Zollhäuschen. Damit dürften Einreisende in ähnlichem Umfang wie heute kontrolliert werden, nämlich im Umfang von 1 bis 3 Prozent.

Dass mobile Kontrollen im nahen Grenzraum viel wirksamer sind, wissen alle, die so grenznah wohnen wie wir im Kanton Schaffhausen. Die Zusammenarbeit zwischen den Kantonspolizeien und dem Grenzwachtkorps ist geregelt, die kantonale Polizeihoheit bleibt gewahrt, den Kantonen fällt die übergeordnete Führung zu. Sie regeln mit dem Grenzwachtkorps ihre Einsatzbereiche in einer vertraglichen Vereinbarung. Sie können sagen, wo es langgeht, und sich dabei auf die Erfahrung des Grenzwachtkorps abstützen.

Bei einer Ablehnung dieses Dossiers würden wir gewollt zur EU-Aussengrenze oder zur Schengener Aussengrenze, ein für mich unvorstellbares Szenario. Auch würden wir ausgerechnet auf das Dossier verzichten, das auch im Asylbereich unser Anliegen war und das als einziges das Bankgeheimnis staatsvertraglich anerkennt. Mehr dazu dann bei der spezifischen Debatte zu diesem Abkommen.

Zur Zinsbesteuerung: Im Rahmen dieses Abkommens verpflichtet sich die Schweiz, einen Steuerrückbehalt auf alle Zinserträge ausländischer Quelle zu erheben, die an natürliche Personen mit steuerlichem Wohnsitz in einem EU-Mitgliedstaat geleistet werden. Dieser Steuerrückbehalt wird schrittweise bis auf 35 Prozent angehoben. Er kann auf ausdrückliche Weisung des Zinsempfängers durch eine freiwillige Meldung der Zinszahlung an den Fiskus des Steuersitzlandes ersetzt werden. Die Schweiz verpflichtet sich ausserdem, den EU-Mitgliedstaaten bei Steuerbetrug oder sinngemäss gleich schweren Vergehen auf Anfrage Amtshilfe zu leisten. Einen automatischen Informationsaustausch zwischen Steuerbehörden wird es nicht geben.

Mit dem Modell des Steuerrückbehaltes stellt die Schweiz sicher, dass die EU-Zinsbesteuerungs-Richtlinie nicht über die Schweiz umgangen werden kann. Zudem bleiben die Schweizer Rechtsordnung und das Bankgeheimnis gewahrt. Es ist wohl das erste Mal, dass ein Land für andere Länder Steuern eintreibt. Es mag politisch inkorrekt sein, Politiken anderer Länder zu hinterfragen, die ihre Bürger veranlassen, ihre Vermögenswerte im Ausland anzulegen. Aber wenn die Moralfrage schon gestellt wird, dann müsste auch die Moral einer Politik infrage gestellt werden, die solches verursacht.

Die Vertreter des Schweizer Finanzplatzes stimmen diesem Abkommen trotz der erheblichen administrativen Mehrbelastung zu. Der Schweizer Finanzplatz hat kein Interesse daran, als Insel in Europa die Steuerflucht zu begünstigen. Dem Finanzplatz Schweiz liegt viel an einem soliden Image und an Glaubwürdigkeit. Wenn das Modell Zinsbesteuerung von der EU als gleichwertig wie der Informationsaustausch angesehen wird, wird sich hoffentlich auch die OECD dies einmal zu Eigen machen.

Zusätzlich sieht das Abkommen vor, dass zwischen der Schweiz und den EU-Staaten die Quellenbesteuerung auf Zahlungen von Dividenden, Zinsen und Lizenzgebühren zwischen verbundenen Unternehmen abgeschafft wird.

Im Abkommen über die Betrugsbekämpfung wird die Zusammenarbeit gegen Schmuggel und andere Deliktformen im Bereich der indirekten Steuern intensiviert. Dies gilt auch bei Subventionen und im öffentlichen Beschaffungswesen. Zu diesem Zweck wird die Amts- und Rechtshilfe griffiger ausgestaltet und der Informationsaustausch mit den Verwaltungs- und Justizbehörden in der Europäischen Union verdichtet. Das Spezialitätenprinzip und das Prinzip der doppelten Strafbarkeit bleiben gewahrt. Die verstärkte Zusammenarbeit gegen kriminelle Tätigkeiten ist sowohl für die EU wie auch für die Schweiz vorteilhaft. Für uns ist sie vorteilhaft, weil uns an einer guten Reputation unseres Finanzplatzes gelegen ist und wir nicht als Drehscheibe für betrügerische Geschäfte missbraucht werden sollen.

Aus wirtschaftlicher Sicht ist insbesondere das Abkommen über landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse vorteilhaft. Durch den Abbau von Zöllen und Exportbeihilfen erhält die schweizerische Nahrungsmittelindustrie verbesserten Zugang zum europäischen Markt - einem Markt von immerhin 450 Millionen Einwohnern. Davon wird namentlich die schweizerische Landwirtschaft als Zulieferantin profitieren können. Es gibt Prognosen, die hier ein Potenzial von plus 30 Prozent in Aussicht stellen.

Über die anderen Dossiers habe ich einleitend ein paar Bemerkungen gemacht. Sie werden bei der spezifischen Beratung noch vertieft werden können.

Die Beziehungen der Schweiz zur Europäischen Union sind für die Wahrung unserer aussenpolitischen und aussenwirtschaftspolitischen Interessen von zentraler Bedeutung. Ein möglichst ungehinderter Zugang zum europäischen Binnenmarkt und solide rechtliche Grundlagen für die Beziehungen zu unserem wichtigsten Partner liegen in unserem vitalen Interesse. Vor diesem Hintergrund ist der Abschluss der Bilateralen II ein - wie es der Bundesrat nennt - wichtiger Schritt zur Konsolidierung und zum Ausbau der Zusammenarbeit der Schweiz mit den europäischen Nachbarn.

Das Verhandlungsergebnis ist umso positiver zu werten, als die Europäische Union dieser zweiten Staffel der bilateralen Abkommen anfänglich skeptisch gegenüberstand. Die Schweiz hat ihre Ziele erreicht. Paralleler Verhandlungsabschluss, Wahrung des Bankgeheimnisses, Wahrung der internen Entscheidverfahren bei der Übernahme und Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes.

Im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen sieht der Bundesrat keinen Anlass für grundlegende Reformen. Natürlich gilt es, Erfahrungen zu sammeln und diese bei der Gestaltung weiterer Reformschritte zu berücksichtigen. Dennoch [PAGE 664] besteht Handlungsbedarf. Gerade bei der Weiterentwicklung des Acquis Schengen werden Bund und Kantone den Einbezug der Kantone in die Verfahren zur Übernahme von Weiterentwicklungen sicherstellen und Organisation und Verfahrensabläufe erarbeiten müssen. Das Engagement der Kantone im Rahmen der Arbeitsgruppe Europa-Reformen der Kantone (Eurefka) bietet hierzu eine vielversprechende Ausgangslage. Die Frage einer formalen Festschreibung dieser kantonalen Mitwirkung im Bundesbeschluss wird sich bei der Beratung eines Einzelantrages stellen.

Aus wirtschaftlicher Sicht fällt die Würdigung sehr positiv aus. Die Interessen des Finanzplatzes Schweiz sind gewahrt und auf Dauer vertraglich gesichert. Der klassische Wirtschaftsvertrag über die verarbeiteten Landwirtschaftsprodukte verbessert die Exportchancen unserer Nahrungsmittelindustrie und der Landwirtschaft als Zulieferantin. Durch das Schengen-Visum wird der Tourismusstandort Schweiz profitieren. Last, but not least ergibt sich ein Steuervorteil für Holdings in Europa durch die Übernahme der Mutter-Tochter-Richtlinie. Ausgedehnt oder vertieft wird die Zusammenarbeit aber auch in den Politikbereichen Sicherheit und Asyl. Kultur, Bildung, Umwelt und Statistik runden das Paket ab.

Der Versuch, die Auswirkung dieser Abkommen auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes in Franken und Rappen auszudrücken, dürfte schwierig gewesen sein. Wir nehmen zur Kenntnis, dass es unter Ausklammerung der potenziellen Rückbehalte aus der Zinsbesteuerung ungefähr "null für null" aufgeht. Dass die Einnahmen aus der Zinsbesteuerung nicht beziffert werden können und, wenn sie beziffert werden könnten, nicht beziffert werden wollen, muss einleuchten.

In der Kommission wurde dieses Paket an zweimal zwei Tagen intensiv beraten. Wir haben Anhörungen mit Vertretern der Kantone, der betroffenen Wirtschaftskreise, der Gewerkschaften, der Oberzolldirektion und der Sportschützen durchgeführt. In jenen Dossiers, die zur Umsetzung Gesetzesrevisionen erfordern, haben wir darauf geachtet, dass diese ausschliesslich im Zusammenhang mit diesen Verträgen stehen. Es werden dazu in der Detailberatung noch einige Änderungen beantragt.

Die Kommission hat dem Bundesrat und seiner Verhandlungsdelegation für den erfolgreichen Abschluss der Bilateralen II ihre ausdrückliche Anerkennung ausgesprochen. Mit diesen Abkommen können wir unsere Zusammenarbeit mit der Europäischen Union vertiefen. Wir ziehen daraus einen volkswirtschaftlichen und auch gesellschaftspolitischen Nutzen und wahren dabei unsere direktdemokratischen und föderalen institutionellen Errungenschaften.

Zum Schluss noch ein Satz aus der bundesrätlichen Botschaft, Seite 6008: "Ebenso wie bei den Bilateralen I werden weitere europapolitische Schritte durch die vorliegenden Abkommen in keiner Weise präjudiziert."

Die Kommission beantragt einstimmig Eintreten und Zustimmung gemäss ihren Anträgen.