Deiss Joseph · Bundesrat · 2004-11-30

Wortprotokoll

Avec les accords bilatéraux II, nous conférons une qualité nouvelle à nos relations avec l'Union européenne. En touchant les domaines de la sécurité, de la place financière et de l'entraide judiciaire, mais aussi ceux des produits agricoles transformés, de la statistique, des médias et de l'environnement, nous complétons l'ensemble des accords existants pour nos échanges avec l'Union européenne, échanges qui sont tant économiques qu'humains. Nous voulons, par ces accords, conférer à nos coopérations et à nos échanges des conditions-cadres dignes du volume des relations qui se déploient jour après jour avec notre principal partenaire, sur les plans économique, culturel, social - et bien d'autres encore.

Le Conseil fédéral met ainsi en pratique sa politique axée sur le bilatéralisme, seule voie praticable aujourd'hui suite au refus d'entrer dans l'Espace économique européen en 1992. Que cette stratégie puisse aboutir et cependant que l'Union européenne y trouve aussi de fait un intérêt signifie que la Suisse constitue pour elle un partenaire important et incontournable. Cette situation d'intérêts mutuels est la condition sine qua non pour que des accords de ce type puissent finalement aboutir. Pourtant, il faut l'avouer, la voie bilatérale n'est pas sans embûches. Elle suppose un déploiement important d'énergie au niveau des négociations, mais aussi au moment de l'homologation interne et de la mise en pratique. Le Conseil fédéral est toutefois convaincu que c'est la voie qui, compte tenu des circonstances actuelles, est la seule praticable et par conséquent, la meilleure possible pour notre pays.

Je l'ai dit, cette situation de la voie bilatérale est issue du refus populaire de la participation de la Suisse à l'Espace économique européen en décembre 1992. On partait de l'idée, à l'époque, que la voie bilatérale bénéficiait d'un large soutien interne couvrant presque tout le "spectre" politique. La preuve en a d'ailleurs été fournie en 1999, lorsque les Bilatérales I ont obtenu un score somme toute remarquable de 67,2 pour cent de oui. C'était un succès de la politique européenne menée par le Conseil fédéral.

Alors pourquoi des Bilatérales II? Au-delà du fait qu'il est logique de continuer sur la voie prise, il y a bien sûr le fait que l'Union européenne a souhaité entrer en négociation avec la Suisse, notamment sur les dossiers de la fiscalité de l'épargne mais aussi sur la question de la fraude en matière douanière et de l'imposition indirecte en général.

C'était l'occasion pour notre pays - en acceptant d'entrer en négociation - de mettre en avant ses propres besoins, ses propres demandes.

Je me souviens très bien de ce 11 juillet 2000, lorsqu'avec le commissaire européen Patten j'ai donné une conférence de presse pour annoncer que, premièrement, nous allions explorer la possibilité de mener des négociations sur les sujets proposés par l'Union européenne, mais aussi sur les sujets importants pour la Suisse, notamment Schengen et Dublin [PAGE 674] et les sept autres sujets dits "leftovers" des Bilatérales I; que deuxièmement, nous voulions mener ces négociations de manière parallèle pour garantir un résultat d'ensemble; et enfin, troisièmement, que les intérêts de la place financière suisse, en particulier le secret bancaire, devaient être sauvegardés.

Les négociations en parallèle sur tous les dossiers ont finalement débuté le 17 juin 2002. Les négociations ont été difficiles, ardues, engagées, mais nous avions une stratégie claire. Et, finalement, elles ont duré moins longtemps que certains l'avaient prévu. En effet, le 19 mai 2004, donc quelque deux ans après le début des négociations, nous avons pu, à Bruxelles, lors du premier sommet Union européenne/Suisse, déclarer la fin des négociations et l'aboutissement sur le plan politique des huit dossiers. Le paraphe a été apposé le 25 mai 2004 et la signature le 26 octobre 2004 au Luxembourg.

Quelques éléments d'appréciation de ces accords. Tout d'abord sur le plan politique, on peut dire que l'ensemble des résultats ainsi obtenus constitue un équilibre qui tient compte des besoins, des exigences des uns et des autres. Et puis, je l'ai dit, j'ai insisté sur ce point, c'est la continuation de la voie bilatérale, c'est-à-dire: non seulement nous obtenons des solutions sur mesure pour notre pays, mais nous empruntons une voie qui ne ferme aucune option future. Que vous soyez pour ou contre l'adhésion, ceci ne vous dérange pas dans vos options.

Sur le plan économique, il y a bien sûr d'abord les questions liées à la place financière et au secret bancaire. Monsieur Schmid l'a dit: Wir sind nicht aus dem Schneider; wir sind dessen bewusst. Aber in Bezug auf die EU ist es mit dem Opting-out nicht so, dass wir den Mut haben müssen oder nicht, in Bezug auf das Bankgeheimnis "auszuopten" oder nicht, sondern die Schweiz kann dank Artikel 7 Absatz 5 nicht gezwungen oder unter Kündigungsandrohung dazu gedrängt werden, die Abschaffung der doppelten Strafbarkeit bei direkten Steuern zu akzeptieren. Deshalb kann man sagen, dass dieses Opting-out zeitlich unbeschränkt gültig ist und dass damit das Bankgeheimnis in Bezug auf Schengen vertraglich abgesichert ist. Das ist mehr als das, was wir heute haben, ungeachtet des Drucks, den wir innerhalb anderer Gefässe - OECD und so weiter - auch in Zukunft werden aushalten müssen.

Herr Eugen David hat eine ganze Serie von Punkten hervorgehoben, insbesondere in Bezug auf die Rechtshilfe und in Bezug auf diesen Schritt, den wir gegenüber der EU insbesondere in Sachen Rechtshilfe im Bereich der indirekten Steuern tun. Ich möchte nicht auf alle Details eingehen, Sie haben die schriftliche Antwort des Bundesrates erhalten. Trotzdem ist es mir wichtig, einige der hauptsächlichen Punkte noch einmal hervorzuheben und Sie auf die einschlägigen Stellen hinzuweisen.

Der erste Punkt ist das, was Herr David mit der Inländerbehandlung oder mit dem Luxemburger Modell meint. Es ist nicht richtig, zu behaupten, dass die Lösung, die wir bekommen, nicht so in die Texte integriert wird - auch wenn der Begriff der Inländerbehandlung kein Rechtsbegriff ist. Es ist so zu verstehen, dass wir der EU das gewähren, was wir in diesem Bereich für uns als gut und recht ansehen und auch anwenden. Die Luxemburger Lösung ist nicht genau die gleiche Lösung wie jene der Schweiz: Bei den direkten Steuern hat Luxemburg eine ganz andere Lösung, während wir ein Opting-out haben; ich habe es in Bezug auf das Votum von Herrn Schmid soeben erwähnt. Luxemburg hat ein Protokoll, das einen anderen Inhalt als die Formel hat, die wir erhalten haben. Auch bei den indirekten Steuern ist es nicht dieselbe Lösung, denn bei der Geldwäscherei besteht in der Schweiz in Bezug auf Fiskaldelikte keine Meldepflicht, und für die Schweiz ist Rechtshilfe bei Geldwäscherei nur gegeben, sofern die Vortat Abgabebetrug nach Schweizer Recht darstellt. Auch dies ist für Luxemburg, wo eine Meldepflicht schon bei Abgabehinterziehung gegeben ist, nicht gültig.

Sie sehen: Dieser Vergleich ist also nicht ganz stichhaltig, auch wenn diese Lösung zu einem guten Teil als solche übernommen werden kann.

Zur Frage der Strafgerichte bei der indirekten Steuer haben Sie die einzelnen Texte erwähnt. Zum Ersten hat die Schweiz eine einseitige Erklärung abgegeben, die besagt: "Die Schweiz erklärt, dass bei Steuerdelikten im Bereich der direkten Steuern, die von schweizerischen Behörden geahndet werden, zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Abkommens kein auch in Strafsachen zuständiges Gericht angerufen werden kann." Somit ist die Lage geklärt. Die EU hat ihrerseits in der Schlussakte festgehalten, dass sie von dieser Erklärung Kenntnis genommen hat. Somit besteht zwischen den beiden Vertragspartnern auf jeden Fall keine unklare Situation darüber, welches die Auslegung dieses Elementes sein soll.

Als Nächstes möchte ich noch Artikel 57bis des Steuerharmonisierungsgesetzes erwähnen, den Sie auch angesprochen haben. Absatz 2 stellt hier noch einmal sicher, dass es eben nicht über die Strafgerichte laufen kann: "Entscheide der Steuerbehörden bei Hinterziehungstatbeständen sind vor Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbehörden anfechtbar. Letztinstanzlich ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig." Dann folgt der Satz: "Die Strafgerichtsbarkeit ist ausgeschlossen." Somit kann es uns eigentlich gleichgültig sein, wie Artikel 51 ausgelegt wird - mit "und" oder mit "oder" -, insofern, als wir davon dank dieser Bestimmungen nicht betroffen sind.

Was die Streitbeilegung betrifft, möchte ich noch in Erinnerung rufen, dass wir beim Betrugsdossier einen Artikel haben, der darauf hinweist, dass Streitigkeiten über die Auslegung und Anwendung des Abkommens durch den Gemischten Ausschuss zu regeln sind. Hier ist also die Frage des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) nicht gegeben.

Zur Frage des Bankgeheimnisses im Zusammenhang mit Schengen: Es besteht für uns keine Verpflichtung, die Gerichtsentscheide des EuGH zu übernehmen. Das können Sie Artikel 8 Absatz 1 des Abkommens betreffend Schengen entnehmen.

Ich glaube also, dass Ihre Bedenken nicht die Tragweite haben, welche Sie ihnen beimessen möchten.

Und schliesslich, was die Geldwäscherei betrifft - Ihr letzter Punkt -, verweise ich Sie auf die gemeinsame Erklärung, die wir diesbezüglich abgegeben haben. Folgendes ist meines Erachtens wichtig: Ich habe Sie - wenn nicht heute, dann gestern - sagen hören, dass sich Schweizer Finanzinstitute oder Personen, die sich mit Verwaltung befassen, für im Ausland begangene Taten strafbar machen könnten. Dem ist nicht so. Im Bereich der Geldwäscherei entstehen keine neuen Straftatbestände; dies ist im letzten Teil dieser gemeinsamen Erklärung enthalten. Die aufgrund eines Ersuchens in Bezug auf Geldwäscherei erhaltenen Informationen können in Verfahren wegen Geldwäscherei verwendet werden, sonst nicht - mit Ausnahme jener Verfahren, die gegen schweizerische Personen gerichtet sind und bei denen alle Tathandlungen ausschliesslich in der Schweiz begangen wurden. Sie sehen also, dass Ihre Befürchtung hier sicher nicht angebracht ist.

Ich komme nun zu einem anderen Thema, nämlich zum Schengen-Visum und zu jenen Punkten, die Ständerat Carlo Schmid insbesondere hervorgehoben hat. Hier möchte ich schon einmal unterstreichen, dass mit dem Schengen-Visum für unsere Tourismusbranche ein sehr wichtiges Ziel erreicht werden kann. Das hat nicht der Bundesrat erfunden, das sagt uns die Branche. Sie ist heute abseits der grossen Ströme, insbesondere, was die Reisegruppen betrifft, weil eben ein zusätzlicher Abstecher in die Schweiz nicht nur ein zusätzliches Visum für den Eintritt in die Schweiz erfordert, sondern weil man, wenn man in der EU weiterzirkulieren will, auch ein doppeltes Schengen-Visum braucht. Das sind Spesen, und Reiseoperateure rechnen im Allgemeinen sehr eng. Dies ist hier also ein wichtiges Ziel, und ich glaube nicht, dass man es auf andere Art und Weise erreichen kann.

Aber das ist natürlich nicht das einzige oder sogar das erste Ziel eines Schengener Assoziierungsvertrages. In erster Linie geht es hier natürlich darum, die Sicherheit zu garantieren und darüber hinaus bei Dublin mitmachen zu können.

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Herr Schmid hat die Frage gestellt, ob wir uns in diesem Land nicht sicher fühlten. Natürlich fühlen wir uns sicher. Aber es geht ja nicht nur um diese Dimension, sondern es geht auch um die Dimension der Bekämpfung der Kriminalität, des Terrorismus, der immer mehr auf internationaler Ebene operiert. Sie können die neuen Hilfsmittel ins Lächerliche ziehen, doch eines ist sicher: Die Kriminellen sind durchaus in der Lage, die neuen, global wirksamen Instrumente zu verwenden. Es gibt nur eine Möglichkeit, ihnen entgegenzutreten: Man kann ihnen dann entgegentreten, wenn man ebenso gut wie sie oder besser als sie ausgerüstet ist.

Sie haben die Frage des Souveränitätsverlustes hervorgehoben und zuerst einmal dem Bundesrat vorgeworfen, im Lauf der Zeit ungleiche Erklärungen abgegeben zu haben. Sie haben sich auf die Botschaft über die Bilateralen I bezogen, worin der Bundesrat erklärte, dass ein Schweizer Beitritt zu Schengen eine Souveränitätsübertragung darstellen würde. Die damalige Interpretation der Angelegenheit war davon bestimmt, dass aus der damaligen Sicht nur die exakte Übernahme des Vertrages möglich war, wie Norwegen oder Island es gemacht haben. Ein Schengen à la carte, ein Assoziieren, war also nicht möglich; sie mussten beitreten. In diesem Fall ist diese Behauptung immer noch richtig.

Nun haben wir aber in der Zwischenzeit verhandelt und ein anderes Resultat erhalten: die Möglichkeit der Assoziierung, die uns weitgehende Mitwirkungsrechte einräumt, auch wenn sie uns keine Mitentscheidung gewährt - es wäre auch übertrieben, wenn wir das als Nichtmitglied erwarten würden. Dann haben wir - und das ist nicht mit dem Opting-out beim Bankgeheimnis zu verwechseln - die Möglichkeit, unseren internen Rechtsetzungsprozess durchzuziehen, und es wird uns auch eine Übergangszeit von zwei Jahren eingeräumt, um bei einem Missraten dieser Prozedur aus dem Abkommen von Schengen austreten zu können. Dann müsste nicht nur der Bundesrat, sondern natürlich auch das Parlament diesen Mut haben. Ich sehe nicht ein, weshalb wir hier Zweifel haben sollten.

Es ist für uns also klar, dass die Schweiz ihre Souveränität behält und autonom über die Übernahme neuer Rechtsakte entscheidet. Jede solche Übernahme bedeutet einen neuen völkerrechtlichen Vertrag, für den es die Genehmigung des schweizerischen Gesetzgebers braucht - inklusive Referendumsmöglichkeit -, eine Übergangsfrist von zwei Jahren, das Mitgestaltungsrecht und den Konsultationsmechanismus. Insgesamt sind wir der Meinung, dass wir Bedingungen haben, welche die Garantie geben, dass wir nicht irgendwie über den Tisch gezogen werden können. Aber wir gehen einen Vertrag ein, und Sie können nicht Verträge eingehen, ohne gewisse Verpflichtungen zu übernehmen.

Noch etwas zum Schengen-Visum: Sie sehen auch hier einen Souveränitätsverlust. Ich glaube, die Einbettung in die Sicherheitszusammenarbeit der Schengen-Staaten ist schon einmal ein Vorteil. Es ist den Schweizer Vertretungen heute nicht möglich, vor Ort oder im Heimatland so gründliche Abklärungen zu machen, wie sie die Schengen-Staaten praktizieren. Es ist bekannt, dass die unterschiedlichen Visa-Regime für Umgehungszwecke ausgenutzt werden können. Viele Touristen, die in Schengen-Länder reisen, möchten gerne einen Abstecher in die Schweiz machen, scheuen aber den Aufwand, wie ich bereits gesagt habe.

Nun, welche anderen Möglichkeiten gäbe es? Jene, welche das Schengener Abkommen in den Boden reden möchten, schlagen vor, die Schengen-Visa einseitig anzuerkennen. Wir haben das sogar getan. Wenn es aber um die Souveränität geht, frage ich Sie: Was ist dann noch souverän - ein Integriertsein oder ein Abgeben sämtlicher Kompetenzen an die Visum-Erteiler im Schengener Raum, um die Visa einfach anzuerkennen, ohne selber die Möglichkeit zu haben, Visa im Schengener Sinne auszustellen? Ich glaube, diese Lösung ist noch viel weiter von dem entfernt, was ich unter Souveränität verstehe.

Herr Reimann stellt die Frage der Kohäsion und auch des obligatorischen Referendums. Zur Kohäsion möchte ich zuerst in Erinnerung rufen, dass es sich hier nicht um ein Geschäft handelt, das mit den Bilateralen II zu verknüpfen ist.

Die Kohäsionsleistungen gehen auf eine Anfrage der EU zurück, die sich höchstens im Zusammenhang mit der Osterweiterung rechtfertigen könnte, wenn es um Vertragselemente geht, die zwischen der Schweiz und der EU bestehen. Aber wir müssen das in einen viel allgemeineren Rahmen stellen, genau gleich, wie wir die Osthilfe damals nicht aufgrund eines Vertrages oder als Zugabe, wie Sie es jetzt verstehen möchten, zu einem Vertrag verstanden haben. Vielmehr gehen wir einfach davon aus, dass auch wir einen Nutzen davon haben, wenn die EU gewaltige Anstrengungen auch finanzieller Art unternimmt, damit ihre neuen Mitglieder - früher ging es um Spanien, Portugal, Griechenland; heute sind dies potente Partner unseres Landes - wieder auf Vordermann kommen. So wird es mit den zehn neuen Staaten sein.

Wir haben im Bundesrat beschlossen, dass wir der EU dieses Gesuch nicht abschlagen, sondern ihm positiv entgegentreten, weil wir eigentlich schon eine Tradition der Unterstützung dieser Staaten aus dem ehemaligen sowjetischen Regime haben, und dass wir die Anstrengungen der EU auch anerkennen und in gewisser Weise solidarisch mittragen wollen. Wir haben eine Milliarde Franken zur Verfügung gestellt. Wir sind der Meinung, dass diese Milliarde über fünf Jahre verteilt werden kann. Aber wir haben auch klare Vorstellungen, wie damit umzugehen ist. Wir wollen dieses Geld nicht in den Kohäsionsfonds der EU einbezahlen. Es ist also falsch, wenn im Fall der Schweiz in der Schnelligkeit des Formulierens von Zahlungen in den Kohäsionsfonds gesprochen wird. Wir wollen mit den einzelnen neuen Mitgliedstaaten in einem Rahmen, der durch die EU zu setzen ist, in den Bereichen bilaterale Projekte umsetzen, bei denen wir das Gefühl haben, einen Mehrwert einbringen zu können.

Was die Finanzierung anbetrifft, so hat der Bundesrat den Grundsatz festgelegt, dass diese Zahlungen budgetneutral erfolgen sollen und dass das EDA und das EVD die beiden Departemente sein sollen, die die Abwicklung der Kohäsionszahlungen übernehmen, aber auch die Kompensationsleistungen zu erbringen haben. Dabei wird nicht ausgeschlossen, dass Budgetneutralität auch dadurch erreicht werden kann, dass gewisse neue Quellen, seien es die Einnahmen aus der Zinsbesteuerung, seien es Ersparnisse dank dem Dublin-Abkommen, in diese Rechnung hineingenommen werden können. Darüber wird der Bundesrat später zu entscheiden haben.

Bezüglich des obligatorischen Referendums, welches Herr Reimann beantragt, kommt der Bundesrat ganz einfach zum Schluss, dass die Bedingungen in Artikel 140 Absatz 1 der Bundesverfassung nicht gegeben sind. Es könnte höchstens gemäss Litera b gehen, also beim Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit - was hier sicher nicht der Fall ist - oder zu einer supranationalen Gemeinschaft, was man noch abklären sollte. Aber auch eine supranationale Gemeinschaft ist hier nicht vorhanden, denn man geht davon aus, dass dafür vier Bedingungen zu erfüllen sind: Ihre Organe müssen durch unabhängige Personen gebildet sein; die Entscheidungen, die gefällt werden, müssen unmittelbar ins nationale Recht übergehen; die Entscheide der Organe sind Mehrheitsentscheide; schliesslich sind die Kompetenzen dieser Organisation sehr breit angelegt. Man kann ohne weiteres beweisen, dass die beiden ersten Bedingungen, die ich genannt habe, schon einmal nicht erfüllt sind.

Der Bundesrat ist damit der Meinung, dass es doch richtig ist, wenn wir der Verfassung nachleben und nicht zu einem sehr wahrscheinlich plebiszitär zu interpretierenden Referendum sui generis übergehen. Sie werden mir sagen, beim EWR habe man das aber getan. Jawohl! Aber wir haben in der Zwischenzeit eine neue Verfassung erhalten. Dort wurde - denn das Thema war auf der Traktandenliste - eigens auf ein obligatorisches Referendum sui generis verzichtet. Das heisst doch, dass die Verfassung, die heute gilt, dies im Prinzip ausschliesst.

Deshalb beantragt Ihnen der Bundesrat, auch das Schengen-Abkommen dem fakultativen Referendum zu unterstellen. [PAGE 676]

Insgesamt sehen Sie also, dass es eine komplexe Materie und eine schwierige Arbeit ist. Aber ich glaube, wir haben ein Resultat, zu dem der Bundesrat stehen und das er dem Parlament und dem Volk mit Vertrauen und Überzeugung unterbreiten kann.