Bieri Peter · Ständerat · 2004-12-09

Wortprotokoll

Die nun zur Debatte stehende Vorlage hat eine fast einjährige Leidensgeschichte in unserer Kommission hinter sich. Im Oktober 2003 hat der Bundesrat dem Parlament diese Vorlage zugestellt, nachdem das UVEK festgestellt hatte, dass in einigen Bereichen der Gebührenverordnungen keine ausreichende gesetzliche Grundlage im formellen Sinn vorhanden sei - siehe Botschaft.

Es ist für uns als Gesetzgeber einsichtig und nachvollziehbar, dass für die Erhebung von Abgaben und Gebühren eine formellgesetzliche Grundlage erforderlich ist. Ich kann dabei auf Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe d der bestehenden Bundesverfassung verweisen, der festlegt, dass ein Bundesgesetz notwendig ist, das den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben festlegt. Das ist auch die verfassungsrechtliche Grundlage, auf die sich diese Vorlage abstützt. Gemäss bundesrätlicher Botschaft kann bei gewissen kostenunabhängigen Kausalabgaben wie Verwaltungsgebühren und Benutzungsgebühren gemäss konstanter Praxis direkt auf die verfassungsrechtlichen Prinzipien zurückgegriffen werden. Das Gesetz kann sich auf die blosse Kompetenz zur Abgabenerhebung beschränken. Die Höhe der Abgaben kann dann in der Verordnung festgelegt werden.

In der Folge gilt es also, zwischen den Gebühren und den Abgaben zu unterscheiden. Was die Gebühren betrifft, so hat der Bundesrat, gestützt auf Artikel 46a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes, Ende 2003 eine für [PAGE 844] die ganze Verwaltung gültige allgemeine Gebührenverordnung erlassen, die per 1. Januar 2005 in Kraft tritt. Dies führt denn auch dazu, dass uns das Departement an der letzten Sitzung eine bereinigte Fassung vorgelegt hat, die nur mehr die Abgaben gesetzlich regelt.

Im Bereich der Regal-, Monopol- und Konzessionsabgaben relativiert sich die Bedeutung des Kostendeckungsgrades, da diese Abgaben nach der Praxis auch einen Mehrertrag ergeben dürfen. Der Bedarf für eine Abgabe besteht primär dort, wo die Aufsichtstätigkeit einer Behörde Aufwendungen verursacht, die wesentlich höher sind als die weiteren indirekten Kosten, die bereits bei der Bemessung von Gebühren eingerechnet werden dürfen. In diesen Fällen müssen die Grundzüge des Abgabeobjekts und der Abgabenbemessung auf formellgesetzlicher Stufe geregelt werden, und das soll hier gemacht werden.

Gestützt auf ein Rechtsgutachten des Bundesamtes für Justiz in einem anderen Bereich hat dann das UVEK gemäss bundesrätlicher Botschaft festgestellt, dass die formellgesetzlichen Grundlagen der in seinem Bereich erhobenen Abgaben teilweise ungenügend sind und daher Handlungsbedarf besteht. Der stellvertretende Generalsekretär des UVEK hat in der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen vertieft und wiederholt diese mangelhafte Situation dargelegt.

Während neuere Gesetze für die Abgabenerhebung entsprechende Bestimmungen enthalten - ich verweise auf das Umweltschutzgesetz -, haben ältere Gesetze diese Bestimmungen nicht. Dies ist insbesondere bei dem aus dem Jahre 1948 stammenden Luftfahrtgesetz der Fall. So hat das Bundesamt für Justiz 1999 bei der Totalrevision der Gebührenverordnung für den Luftfahrtbereich festgestellt, dass zuerst eine saubere gesetzliche Grundlage geschaffen werden müsse.

Es geht also nicht darum, wie es von Vertretern der Mehrheit dem Bundesrat in der Kommission unterstellt wurde, mit diesem Sammelerlass, der nebst dem Luftfahrtgesetz auch einige andere ältere Gesetze des UVEK umfasst, neue Abgaben zu schaffen. Es geht einzig und allein darum, die bestehenden und beschlossenen Abgaben auf eine saubere gesetzliche Grundlage zu stellen. Ich meine, dies müsste auch ein zentrales Anliegen der Legislative sein, die wir hier ja sind.

Es geht also um Rechtssicherheit. Dies ist explizit beim Bazl der Fall, wo es dringend ist und wir die entsprechenden Massnahmen übrigens auch gebilligt haben und die entsprechenden Kredite gestern auch gesprochen haben. Ich verweise auf die entsprechende Position 803.5310.001, Gebühren. Dort sind 8,2 Millionen Franken vorgesehen. Ich habe gestern etwas gestaunt, dass Sie dem eigentlich problemlos und ohne Wortmeldung zugestimmt haben. Im Nationalrat wurde verschiedentlich darauf hingewiesen, dass diese Einnahmen nur möglich sind, wenn auch eine entsprechende gesetzliche Grundlage dafür vorhanden ist. Ich wollte das eigentlich gestern sagen, wollte die Diskussion jedoch nicht unnötig verlängern. Ich möchte gerne darauf verweisen, dass Sie gestern etwas beschlossen haben, für das Sie ja eigentlich gar keine gesetzliche Grundlage haben. Wenn Sie konsequent sind, müssen Sie zumindest in der Differenzbereinigung diesen Einnahmenbetrag wiederum korrigieren.

Es geht um Rechtssicherheit, es geht um Konsequenz. Wir haben festgestellt, dass beim Bazl 50 Prozent der Mehrkosten durch Abgaben hereingeholt werden müssen. Wenn wir nun hingehen und dem Bundesrat eine saubere rechtliche Grundlage vorenthalten, dann erfüllen wir nicht nur unsere elementaren Hausaufgaben als Legislative nicht, wir verhalten uns meiner Meinung nach auch in dem Sinne total inkonsequent, als wir auf der einen Seite eine bessere Kontrolle der Zivilluftfahrt fordern, die zur Hälfte von den Verursachern finanziert werden soll, und auf der anderen Seite hingehen und die gesetzliche Grundlage zur Erhebung dieser Abgabe verweigern.

Wenn sich im Vorfeld die Aerosuisse und wahrscheinlich auf deren Geheiss hin auch die Economiesuisse - diese jedoch mit einer ziemlich oberflächlichen und für einen Wirtschaftsverband etwas abwegigen Argumentationslinie - gemeldet haben, so verdeutlicht dies nur die nicht haltbaren Argumente. Wenn von einem internationalen Überprüfungsgremium zu Recht mehr Sicherheit in unserem Luftraum verlangt wird, dann kann nicht vom Staate verlangt werden, dass er diese Kosten auch noch selbst berappt. Hier gilt ganz eindeutig das Verursacherprinzip. Dass sich der Wirtschaftsdachverband gegen dieses ansonsten von ihm stets vertretene Grundprinzip stellt, ist für mich unerklärlich. Es kann doch nicht sein, dass wir diese Aufsichtsfunktion beim Luftverkehr mit allgemeinen Steuermitteln berappen müssen.

Es wurde bemängelt, die Vorlage sei vorher keinem Vernehmlassungsverfahren zugeführt worden. Dem kann entgegnet werden, dass es sich hier nicht um ein inhaltlich neues Gesetz handelt, sondern um die saubere gesetzliche Festschreibung eines Zustandes, der seit längerem als gesetzlich mangelhaft galt. Wenn sich die Kantone, Parteien und Verbände ohnehin darüber beklagen, sie müssten zu viel Zeit für Vernehmlassungen verwenden, dann gilt dies mit Bestimmtheit für etwas, das rein technisch ist, das nicht direkt anwendbar ist, sondern eine Konkretisierung auf der Verordnungsstufe verlangt. Dort ist es wiederum selbstverständlich, dass über Änderungen einer Abgabenverordnung entsprechende Vernehmlassungen durchgeführt werden müssen. Dies ist ja dann auch das, was schlussendlich Interesse erweckt und finanzielle Folgen haben wird.

Ich beantrage Ihnen, auf die Vorlage einzutreten.

Es geht hier erstens um nicht mehr und nicht weniger als darum, eine saubere gesetzliche Grundlage für die Mitfinanzierung einer staatlichen Aufgabe zu schaffen, die ihrerseits auf einer Grundlage basiert, die wir selbst als Gesetzgeber geschaffen haben. Das leuchtet mir ein, auch wenn ich nicht Rechtsgelehrter bin. Zweitens wollen wir dem Verursacherprinzip nachleben, einem Prinzip, dem primär in einer freiheitlichen Wirtschaftsordnung nachgelebt werden sollte. Drittens ist es auch nicht zu verantworten, dass wir gestern eine Budgeteinnahme beschlossen haben, für die gar keine gesetzliche Grundlage besteht. Daraus ergibt sich nur eine logische Konsequenz, nämlich auf dieses Gesetz einzutreten.

Ich kann Ihnen auch den Kommissionssprecher, Herrn Pfisterer, zitieren, der an der letzten Sitzung gesagt hat: "Ich bin mit Herrn Bieri einverstanden, dass es auf der Ebene des Gesetzes sauberer ist, ein Gesetz zu machen, das dem Referendum untersteht." Ich meine, dem sei eigentlich nichts beizufügen.

Ich bitte Sie, auf dieses Gesetz einzutreten. Nachdem aber die Kommission die Detailberatung noch nicht gemacht hat, ist die logische Konsequenz, dass wir dann das Gesetz an die Kommission zurückgeben. Es besteht dort immer noch die Möglichkeit - ich habe das dort angeregt -, dass die Kantone und Interessierte angehört werden.