Gentil Pierre-Alain · Ständerat · 2004-06-08

Wortprotokoll

Au nom de la commission, que j'ai eu le plaisir de présider, j'aimerais vous livrer quelques éléments de réflexion générale en guise d'entrée en matière.

Il faut souligner - notre président vient de le rappeler - que le Parlement se prononce pour la première fois sur le programme de législature, en application des nouvelles règles qui lui permettent non seulement de donner un avis sur le document du Conseil fédéral, ce qu'il faisait antérieurement, mais encore d'infléchir le contenu de ce programme en adoptant un arrêté dont nous débattrons tout à l'heure, à l'exclusion de sa partie financière sur laquelle nous aurons l'occasion de revenir jeudi matin.

Cette nouvelle manière de faire, les nouvelles dispositions de notre règlement, ont naturellement influencé tout à la fois la préparation du document par le Conseil fédéral et l'examen préalable de ce texte par les commissions parlementaires et par la première chambre, le Conseil national. Je vous rappelle que la priorité d'examen des objets est attribuée en alternance à chacune des chambres. Cette année, c'était au tour du Conseil national; lors de la prochaine législature, si les choses restent en l'état, ce devrait être au tour du Conseil des Etats. Ainsi, et cela change par rapport au passé, le Conseil fédéral a dû condenser son programme en quelques lignes dans un arrêté qui vous est soumis. Et la réflexion du Parlement doit s'adapter à ce cadre de l'arrêté.

C'est un changement important par rapport au traitement des programmes du passé, dont le Parlement avait souvent critiqué le détail excessif et le manque de priorités. Par ailleurs, et cela est aussi conforme aux nouvelles dispositions, le programme doit contenir un élément de programmation financière, ce qui explique que nous devons en discuter les éléments en présence de Monsieur le conseiller fédéral Merz qui, pour des questions d'agenda, ne pourra nous rejoindre que jeudi.

Votre commission a consacré quatre séances d'un jour à l'examen du programme de législature, ce à quoi il faut ajouter une demi-journée pour examiner les décisions du Conseil national avant naturellement que ce dernier décide de rejeter, au vote sur l'ensemble, comme vous le savez, le projet d'arrêté qu'il avait étudié, par 87 voix contre 64 et 27 abstentions.

Cet examen, à la fin de la semaine dernière, des travaux du Conseil national, qui siégeait hier encore l'après-midi, explique les raisons pour lesquelles certaines des propositions de majorité ou de minorité de votre commission, que vous trouverez tout à l'heure dans le dépliant, reprennent des décisions du Conseil national qui sont devenues aujourd'hui caduques.

Lors d'une dernière séance qui a eu lieu ce matin, votre commission s'est interrogée sur les conséquences qu'aurait pu avoir la décision du Conseil national sur nos débats de ce jour. Nous nous sommes également demandé s'il était opportun de poursuivre l'exercice, tant il est vrai que la majorité qui s'est dégagée du Conseil national paraît assez nette et que, comme je me permets de vous le rappeler et comme vous le savez, si le Conseil national, dans un deuxième vote, maintient sa position de rejet, l'objet sera considéré comme rayé du rôle.

Donc, nous nous sommes demandé si l'exercice en valait la peine. A l'unanimité, notre commission a estimé que le fonctionnement bien conçu du bicaméralisme exigeait que la deuxième chambre se prononce et mène sa discussion indépendamment, en tout cas au stade actuel, des réflexions et des décisions du premier conseil. Voilà la raison pour laquelle nous vous proposons de mener ce débat ce matin et jeudi matin.

Quelques remarques sur la nature et le rôle du programme de législature tels que votre commission en a débattu, avant d'examiner les différents articles. Avant de s'attaquer à l'arrêté, votre commission s'est livrée à une réflexion relativement large sur la nature et le rôle du programme de législature. A cette occasion, les considérations suivantes ont notamment été exprimées.

Nous nous félicitons que le Conseil fédéral ait choisi de proposer au Parlement un document plus dense et plus général que le catalogue détaillé qui avait fait l'objet de nombreuses critiques par le passé. Vous vous rappelez qu'on avait parlé d'un "catalogue Veillon" de manière un peu irrévérencieuse. Alors, comme un excès de détails appelle inévitablement un excès de généralités, dans notre commission, nous avons relevé, selon que l'on est plus ou moins poli et bien élevé, "le niveau d'abstraction très élevé de ce programme" - ça, c'est la version polie. Une version plus irrévérencieuse parlait de "généralités sans portée politique aucune". Comme je suis francophone, j'ai eu l'occasion d'apprendre un nouveau mot et d'enrichir mon vocabulaire allemand puisque j'ai appris ce que voulait dire "Wolkenschieberei" (Hilarité), que j'ignorais auparavant et que quelques collègues - non pas en séance officielle, je m'empresse de le dire, mais dans les couloirs - ont utilisé pour évoquer leur impression sur ce programme.

Inévitablement, ce niveau de généralité amène le Parlement, s'il veut user de ses droits et s'il veut infléchir l'arrêté, à se lancer dans une discussion par article, à proposer des éléments de détail que le gouvernement a le plus souvent rejetés, se tenant, lui, et conformément à sa logique, de manière tout à fait conséquente à sa formulation plus générale. Voilà pour le problème lié à la généralité du programme.

Un deuxième aspect de ce programme a retenu notre attention et a nourri nos débats. Il s'agit du rôle du volet financier qui est contenu dans le programme. Là aussi, deux conceptions se sont opposées au sein de notre commission. Pour une partie de notre commission, il est tout à fait logique que le programme de législature tienne très fermement compte des paramètres de la situation financière effective pour ne pas verser dans l'irréalisme politique. A quoi sert de discuter longuement si on n'a pas les moyens de sa politique? Pour une autre partie de la commission, au contraire, comme vous le pensez bien, la logique politique voudrait que l'on définisse d'abord les objectifs prioritaires et que l'on décide ensuite des moyens que l'on va y consacrer. Nous aurons évidemment l'occasion de revenir sur cette différence de conception lorsque nous discuterons les articles 4 et 10a jeudi matin en compagnie de Monsieur Merz.

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Troisième sujet de discussion central qui a occupé notre commission: une réflexion sur le rôle du programme de législature à l'intérieur de notre système politique. Et le moins que l'on puisse dire est que, selon les discussions que nous avons eues, nous pouvons considérer que le programme de législature ne constitue pas véritablement un pivot central de notre système politique, mais plutôt un élément qui est un peu extérieur à sa logique interne. En effet, et pour rappeler les choses de manière un peu plus détaillée, dans notre système, et comme vous le savez, contrairement aux pays qui nous entourent, le gouvernement ne dispose pas d'une majorité stable dont le programme de législature serait le principe d'action et la ligne directrice. Le Conseil fédéral doit composer avec des majorités diverses et changeantes. A son avantage, et par rapport à ses collègues des autres pays, sa responsabilité n'est pas engagée s'il ne trouve pas de majorité parlementaire pour réaliser son programme.

Deuxième partenaire de cette réflexion sur le programme de législature, le Parlement. Le Parlement, bien évidemment, et comme vous le savez encore mieux, ne se sent pas excessivement lié par le programme de législature, puisqu'il entend conserver le droit et le privilège de déposer et d'accepter des motions et des postulats - instruments parlementaires s'il en est -, même si ces interventions contredisent le programme de législature, l'infléchissent ou l'amènent à demander au Conseil fédéral de fixer d'autres priorités que celles prévues initialement.

Enfin, pour simplifier le tout, il y a un troisième acteur qui a un rôle important à jouer, et qui est encore moins que les deux autres tenu par le programme de législature: c'est le peuple, qui, dans notre système, peut intervenir par la voie de l'initiative populaire et par la voie du référendum. Il va de soi qu'il ne serait pas possible, dans notre système politique, d'opposer à un voeu ou à une décision du peuple un quelconque programme de législature.

On voit donc que la discussion de ce programme de législature constitue un exercice un peu périlleux dans la mesure où il y a forcément une certaine ambiguïté qui marque son contenu, à preuve - et ce n'est pas un reproche, Monsieur le président, c'est un constat - l'attitude assez mesurée ou assez peu attristée du président de la Confédération à l'issue du rejet de ce programme hier par le Conseil national, où il disait: "Après tout, le document du Conseil fédéral reste, même si le Conseil national a échoué."

Il est clair que si le président de la Confédération avait vécu dans un autre pays, si on imagine le cas de Messieurs Schröder, Blair ou Raffarin, le rejet du programme de législature par le Parlement aurait constitué, pour vous Monsieur le président, une situation bien moins confortable. Cela serait une motion de censure, alors que personne n'a pris le vote d'hier comme une censure contre le gouvernement; ce serait étranger à notre système politique.

Il faut dire que le Parlement est largement coresponsable de cette ambiguïté, puisque dans son règlement, il a clairement voulu marquer ce programme de son empreinte. Les débats du Conseil national, comme ceux que nous allons tenir aujourd'hui, montreront si nous avons réussi ou s'il faut revoir la méthode. Les premiers indices laissent à penser qu'une petite révision ne serait probablement pas un luxe!

Il va de soi que le contenu strictement politique du programme de législature joue aussi un rôle. Dans ce sens, il a été marqué bien entendu par la situation politique issue des élections fédérales d'octobre dernier, ainsi que des élections au gouvernement, et ce dernier élément - la polarisation que chacun reconnaît, qui date de ce moment-là - ne simplifie pas le traitement de ce programme de législature, dont on pourra dire, dans des termes peut-être un peu hardis, qu'il représente dans notre paysage politique un "objet volant non identifié" - en allemand "eine fliegende Untertasse" - puisqu'il s'agit de quelque chose qui n'est pas réellement spécifiquement adapté à nos institutions.

Toutefois - avec un mérite immense, naturellement -, la commission s'est attachée, avec toutes les réserves émises ci-dessus, à examiner ce programme de législature et a cherché à préciser en l'amendant l'arrêté qui vous est soumis.

A la fin de ses délibérations, la commission a décidé de proposer d'entrer en matière, et, au vote sur l'ensemble, elle a accepté le projet par 8 voix contre 3 sans abstention.

Quelques mots qui touchent à l'organisation du travail. La commission tient à souligner que si vous n'avez découvert le dépliant définitif du programme de législature que ce matin, ce n'est en aucune manière imputable aux collaborateurs des Services du Parlement ni à la Chancellerie fédérale; c'est le mode de faire que nous avons nous-mêmes choisi et qui a fait que, les débats du Conseil national s'étant achevés hier dans l'après-midi, il était difficile de vous soumettre avant le texte issu de nos propres délibérations. On peut se demander - c'est un des éléments d'une réflexion que la commission se propose de poursuivre - s'il est vraiment raisonnable de penser que le Parlement peut traiter au cours de la même session un objet aussi complexe. Pour des problèmes qui sont aussi bien rodés que les comptes ou les budgets, nous avons du mal parfois à finir nos travaux sérieusement au cours d'une même session. Il y a assurément à réfléchir, de ce point de vue.

Nous vous invitons à entrer en matière et à passer à la discussion par article.

Nous nous sommes réparti, comme vous l'avez lu, les rapports pour la majorité de la commission. Cela reflète aussi les débats très larges et très intéressants au sein de la commission entre les collègues, auxquels j'adresse mes remerciements pour l'agréable climat qui a régné tout au long des discussions de la commission.