Briner Peter · Ständerat · 2004-06-17

Wortprotokoll

Wir haben heute über den Rahmenkredit über die Weiterführung der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der Gemeinschaft unabhängiger Staaten (GUS) zu befinden. Der beantragte Rahmenkredit ist der vierte auf dem Gebiet der Ostzusammenarbeit. Er beträgt 800 Millionen Franken für eine Mindestdauer von vier Jahren, für die Zeitspanne 2005 bis 2008. Neben dem Rahmenkredit hat die APK unseres Rates auch den Entwurf des Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas, den der Bundesrat dem Parlament zusammen mit dem Rahmenkredit unterbreitet hatte, zur Beratung erhalten. Dieses Gesetz soll den Bundesbeschluss über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas vom 24. März 1995, dessen Gültigkeit auf zehn Jahre befristet ist, ab dem 1. März 2008 ablösen.

Die Unsicherheiten in Bezug auf das Verhältnis zwischen der Ostzusammenarbeit und den künftigen Beiträgen der Schweiz an die wirtschaftliche und soziale Kohäsion der EU, auf die ich näher eingehen werde, haben die APK dazu geführt, Ihnen den vorliegenden Antrag betreffend den Rahmenkredit zu unterbreiten und die Beratungen des Gesetzentwurfes vorläufig auszusetzen. Das Bundesgesetz bleibt somit in der Kommission hängig. Die APK geht davon aus, dass sie innert einem Jahr über die Elemente verfügen wird, die nötig sind, um die Beratungen wieder aufzunehmen. Sollte dies nicht der Fall sein, würden wir dem Rat über das weitere Vorgehen Antrag stellen. Ein Abschluss der Beratungen drängt sich insofern nicht auf, als die heute geltende Rechtsgrundlage, der Bundesbeschluss vom 24. März 1995, bis Februar 2008 gültig ist.

Die APK hat sich mit diesem Bundesgesetz und - vor allem - mit dem Rahmenkredit ein erstes Mal an ihrer Sitzung vom 23. April 2004 befasst. Die Kommission sah sich von Anfang an mit dem Problem konfrontiert, dass die erwähnten Umstände weder in der Botschaft zum Bundesgesetz noch in jener zum Rahmenkredit berücksichtigt werden und auch nicht berücksichtigt werden konnten.

Als sich im vergangenen Frühling ein Abschluss der bilateralen Verhandlungen mit der EU abzeichnete und gleichzeitig die Osterweiterung der EU vollzogen wurde, rückte die Frage allfälliger Beiträge der Schweiz an die wirtschaftliche und soziale Kohäsion der EU in den Vordergrund. Für die Kommission war es klar, dass ein gewisser Zusammenhang zwischen solchen Beiträgen und der Ostzusammenarbeit besteht. Zunächst gibt es einen thematischen Zusammenhang. Die Empfänger dieser Beiträge waren ehemalige Schwerpunktländer der Osthilfe, Polen oder Tschechien zum Beispiel. Zudem stellen die aktuellen Programme der Osthilfe, insbesondere in EU-Beitrittskandidatenländern wie Rumänien oder Bulgarien, einen Beitrag an den Zusammenhalt Europas im weiteren Sinne dar.

Aus dem Inhaltlichen ergibt sich zudem ein finanzpolitischer Zusammenhang. Die vom Bundesrat vorgenommene Kürzung des ursprünglichen Betrages des Rahmenkredites von 1,2 Milliarden auf 800 Millionen Franken stand unter dem Zeichen möglicher Aufwendungen für Kohäsionsbeiträge. Am 23. April 2004 stand noch nicht fest, ob, in welcher Form und in welchem Umfang sich die Schweiz an den Kohäsionsanstrengungen der EU beteiligen würde. In der Kommission hatte die Vorsteherin des EDA jedoch bereits klar gemacht, dass mit einer positiven Antwort auf das Begehren der EU aussenpolitisch nicht mehr lange zugewartet werden könne. Gleichzeitig kündete sie an, dass allfällige Aufwendungen für Kohäsionsbeiträge, deren Höhe noch nicht feststand, vollständig kompensiert würden.

Zu diesem Zeitpunkt hatte die Kommission feststellen müssen, dass sie über keine konkreten Anhaltspunkte verfügte, um den Konnex zwischen der Ostzusammenarbeit und den damals immer wahrscheinlicher werdenden Kohäsionsleistungen überhaupt beurteilen zu können.

Insbesondere war es uns nicht möglich, mit der nötigen Vertiefung die Frage zu beantworten, ob der Bundesbeschluss von 1995 oder das neue Bundesgesetz eine in formeller und materieller Hinsicht genügende Rechtsgrundlage für Kohäsionsbeiträge darstellt.

Ebenfalls als zentral hat sich die Frage erwiesen, ob der Rahmenkredit neben der Finanzierung der klassischen Ostzusammenarbeit auch für Kohäsionsbeiträge eingesetzt werden könnte. Dies scheint eher nicht der Fall zu sein, wenn man seine Zielsetzung, die Unterstützung der Transition von Ländern mit klaren demokratischen und marktwirtschaftlichen Defiziten, wie auch die finanziellen Implikationen solcher zusätzlicher Verpflichtungen berücksichtigt. [PAGE 422]

Schliesslich lagen der Kommission die nötigen Elemente nicht vor, um sich mit der komplexen und aussen- wie auch innenpolitisch umstrittenen Frage der Beteiligung der Schweiz an den Kohäsionsanstrengungen der EU, deren Modalitäten und des finanziellen Umfanges auseinander zu setzen.

All diese Fragezeichen haben in der Kommission ein gewisses Unbehagen ausgelöst. Andererseits stand sie vor der Tatsache, dass die innerhalb des bisherigen Rahmenkredites bewilligten Verpflichtungsmittel von insgesamt 1,4 Milliarden Franken für sechs Jahre voraussichtlich gegen Ende dieses Jahres vollumfänglich verpflichtet sein werden. Bis Ende dieses Jahres müssen somit neue Verpflichtungsmittel gesprochen werden.

Die Kommission misst der Ostzusammenarbeit eine zentrale Bedeutung zu. Die Unterstützung des Transitionsprozesses in den ehemaligen kommunistischen Ländern Osteuropas und der GUS liegt im aussenpolitischen, im sicherheitspolitischen und im wirtschaftspolitischen Interesse der Schweiz. Aus dieser Überzeugung heraus war die Kommission fest gewillt, eine Lösung zu finden, um die Weiterführung der Osthilfe finanziell abzusichern.

Die Kommission hat verschiedene Varianten in Betracht gezogen und erst anlässlich einer zweiten Sitzung am 3. Juni dieses Jahres - also noch während dieser Session - einen Entscheid getroffen. Dabei lagen uns ein Vorschlag des EDA betreffend eine Aufstockung und Verlängerung des laufenden dritten Rahmenkredites sowie ein Brief der Finanzkommission vor, die die Vorlage im Rahmen des Mitberichtsverfahrens geprüft hatte. Die Finanzkommission hat offenbar dieselben Unschärfen bemerkt wie die APK - insbesondere, was das Verhältnis zwischen Kohäsionsleistungen und Leistungen an die Transition angeht. Am 3. Juni 2004 war der APK dann auch die Erklärung des Bundesrates betreffend die Bereitschaft der Schweiz bekannt, einen Beitrag zur Kohäsion der EU im Umfang von 1 Milliarde Franken für fünf Jahre mittels autonom umgesetzter Projekte zu leisten. Weiter stand fest, dass dieser Betrag durch die Departemente EDA und EVD vollumfänglich zu kompensieren sein wird. Des Weiteren informierte die Vorsteherin des EDA die Kommission, dass die ersten Auszahlungen für Projekte im Rahmen des Kohäsionsbeitrages der Schweiz erst im Laufe des Jahres 2006 und anfänglich eher in bescheidenem Umfang zu tätigen sein werden. Es müssen nämlich zuerst Vorarbeiten geleistet werden; z. B. sind die Bedürfnisse und die Partner in den betroffenen Ländern zu identifizieren und daraufhin die Projekte aufzubauen.

Aus der Sicht der Kommission tragen auch diese neuen Elemente nicht wesentlich zur Klärung der zentralen Frage des Verhältnisses zwischen Ostzusammenarbeit und Kohäsionsbeiträgen bei. Ein Beschluss, der diesen Aspekt einbeziehen würde, wäre zurzeit noch verfrüht. Aus diesem Grund und anhand des Vorschlages des EDA hat die Kommission mit 9 Stimmen bei 3 Enthaltungen beschlossen, den gegenwärtig laufenden dritten Rahmenkredit um 400 Millionen Franken aufzustocken und bis Ende 2006 zu verlängern. Der geänderte Bundesbeschluss basiert somit auf den früheren Bundesbeschlüssen betreffend diesen Rahmenkredit vom 8. März 1999 - es ging damals um 900 Millionen Franken für mindestens vier Jahre - und vom 13. Juni 2002; bei letzterem ging es um eine Aufstockung um 500 Millionen Franken und die Verlängerung um zwei Jahre, bis mindestens Ende 2004. Damit soll die Weiterführung der klassischen Ostzusammenarbeit im heutigen Umfang und mit der heutigen Zielsetzung und geographischen Schwerpunktsetzung ermöglicht werden. Dies hat einen Zeithorizont von zwei Jahren, in dem der Bundesrat die politischen, rechtlichen und finanziellen Grundlagen sowohl für die Kohäsionsbeiträge als auch für die Ostzusammenarbeit nach 2006 - inklusive der Frage der Querverbindungen zwischen den beiden aussenpolitischen Tätigkeitsfeldern - abzuklären hat. Dazu soll er dann dem Parlament die entsprechenden Vorlagen und Anträge unterbreiten.

Die Kommission schliesst ausdrücklich aus, dass diese Mittel für Kohäsionsleistungen verwendet werden können. Dadurch wollen wir sicherstellen, dass sie nicht für die Umsetzung von politisch sensiblen Zielen umgeleitet werden - Ziele, über die sich das Parlament heute ja noch nicht ausgesprochen hat. Zudem lassen sich diese Ziele prima vista nicht ohne weiteres unter diejenigen der Ostzusammenarbeit subsumieren.

Die mehrheitlich unterstützte Lösung wurde namentlich folgenden anderen Varianten vorgezogen: einmal einer Rückweisung an den Bundesrat. Diese Lösung hätte ein Verfahren bedingt, das nach Artikel 87 Absätze 1 und 2 des Parlamentsgesetzes beide Räte hätte durchlaufen müssen, und somit angesichts des dringlichen Mittelbedarfes zu lange gedauert hätte.

Dann wäre eine weitere Variante gewesen: die Kürzung des beantragten vierten Rahmenkredites auf 400 Millionen Franken für zwei Jahre anstelle der 800 Millionen für vier Jahre. Diese Lösung kommt praktisch und materiell auf dasselbe heraus, aber die Kommission möchte mit der gewählten Lösung zum Ausdruck bringen, dass es sich um eine temporäre Lösung handelt. Ein neuer, vier Jahre und mehr laufender Rahmenkredit soll eine definitive, zukunftsorientierte Lösung darstellen. Im vorliegenden Fall bestehen aber eben Unsicherheiten, was die Zukunft anbetrifft.

Schliesslich gab es auch die Variante einer Finanzierung der laufenden Aktivitäten über die Zahlungskredite im Rahmen des Budgets, ohne entsprechenden Rahmenkredit. Für die grosse Mehrheit der Kommissionsmitglieder ist diese Lösung aber finanzpolitisch nicht praktikabel. Die Planung der Aktivitäten und die Übernahme neuer Verpflichtungen würden damit erheblich erschwert.

Zusammenfassend: Die Weiterführung der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS ist im Grundsatz nicht bestritten. Sie wird, im Gegenteil, als wirkungsvoll und zielgerecht beurteilt. Die Vorlage zeigt eindrücklich auf, was im Zielgebiet die Herausforderungen sind und wie die Mittel eingesetzt werden. Der Beitrag an die osteuropäische Transition erfolgt durchaus auch im wohlverstandenen Eigeninteresse der Schweiz.

Um dies nicht zu gefährden und in der Zwischenzeit dennoch die nötigen politischen, rechtlichen und finanziellen Grundlagen sowohl für die Ostzusammenarbeit als auch für die Kohäsionsbeiträge, inklusive allfälliger Querverbindungen, abklären zu können, beantragen wir Ihnen heute Eintreten und Zustimmung zu den Abänderungsanträgen gemäss Fahne - damit die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS im Umfang von 400 Millionen Franken Verpflichtungsmitteln bis Ende 2006 weitergeführt werden kann.