Lauri Hans · Ständerat · 2005-05-31

Wortprotokoll

Was für eine Gunst der Stunde, wenn der Präsident an seinem Geburtstag die Rechnungsdiskussion präsidieren darf! (Heiterkeit)

Wir wissen, die beiden Geschäfte Staatsrechnung 2004 und Nachtrag I zum Voranschlag 2005 gehören nicht zu unseren bevorzugten Gegenständen. Die Meinung herrscht vor, es gehe weitgehend um Geschichtsschreibung, der Aufwand für dieses Geschäft habe sich deshalb in engen Grenzen zu halten. In der Tat ist der politische Handlungsspielraum des Parlamentes bei der Rechnungsabnahme klein. Im Zentrum stehen Fragen zur Aufsicht des Parlamentes über Regierung und Verwaltung wie etwa: Haben Regierung und Verwaltung im Rechnungsjahr die Grundsätze der Haushaltführung wie Gesetzmässigkeit, Dringlichkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet? Halten sich die Abweichungen vom Budget in einer Grössenordnung, die auf eine gründliche Planung bei der Erarbeitung des Voranschlages schliessen lässt? Sind Lehren für die zukünftige Budgetarbeit und für die Finanzpolitik zu ziehen?

Daneben gibt die Rechnungsdiskussion aber auch Gelegenheit, sich unter dem Jahr und damit losgelöst von direktem politischem Druck einmal mehr in grösseren Zusammenhängen mit der finanzpolitischen Situation des Bundes zu befassen und dabei am Rande auch die Situation der Kantone mit einzubeziehen, was zu einer Übersicht über die finanzielle Lage der öffentlichen Hand überhaupt führt.

Ich nehme das Resultat der recht aufwendigen Arbeit Ihrer Finanzkommission gleich vorweg: Wir beantragen Ihnen Zustimmung zu allen vier Bundesbeschlüssen gemäss den Anträgen des Bundesrates auf den Seiten 111 bis 114 der Botschaft zur Staatsrechnung und zu den Anträgen zum Nachtrag I zum Voranschlag 2005 bzw. zu den Entnahmen aus dem Fonds für die Eisenbahn-Grossprojekte.

Gestatten Sie mir im Folgenden fünf übergreifende Bemerkungen zu dieser Rechnung:

1. Bei Einnahmen von 48,6 Milliarden Franken und Ausgaben von 50,3 Milliarden weist die Staatsrechnung im Saldo ein Defizit von rund 1,7 Milliarden Franken aus. Damit beläuft sich das Defizit auf nicht ganz die Hälfte des budgetierten Fehlbetrages von 3,5 Milliarden, was an sich ohne Zweifel erfreulich ist. Wir sind in der Finanzpolitik nicht verwöhnt und erfreuen uns deshalb gerne auch an positiven Erscheinungen, die - in einem grösseren Zusammenhang betrachtet - an sich durchaus unerfreulich sind.

Zu diesem Ergebnis beigetragen haben um 0,7 Milliarden Franken höhere Einnahmen und um 1,1 Milliarden tiefere Ausgaben. Diese Zahlen vermitteln indessen nur ein unvollständiges Bild der Haushaltsituation im vergangenen Jahr. Sie sind gemäss Artikel 24c des Finanzhaushaltgesetzes um den ausserordentlichen Zahlungsbedarf von gut 1,1 Milliarden Franken aus der Ausfinanzierung von Altlasten bei den Pensionskassen zu ergänzen, was zu einem eigentlichen Ausgabenüberschuss in der Finanzrechnung und damit im Bundesbeschluss I von rund 2,8 Milliarden führt. Für Einzelheiten verweise ich auch hier auf die Botschaft, und zwar auf Seite 109. Hinzuzuzählen ist aber bei einer ganzheitlichen Betrachtung, wie wir sie konsequenterweise anstellen müssen, auch der zusätzliche Finanzierungsbedarf des FinöV-Fonds von gut 1 Milliarde Franken. Dies alles führt zur höchst unbefriedigenden Aussage, dass 3,8 Milliarden Franken der Bundesausgaben bei einer doch recht guten Wirtschaftslage nicht mit laufenden Einnahmen, sondern über zusätzliche Verschuldung finanziert werden müssen.

Daraus ergibt sich die Folgerung, dass es keinen Grund gibt, gestützt auf diese Rechnung hinsichtlich Sanierungsbemühungen irgendwie nachzulassen. Im Gegenteil: Die Rechnung bestätigt die Notwendigkeit weitergehender Sanierungsanstrengungen.

2. Sieht man von den Verkäufen von Swisscom-Aktien im Jahr 2002 ab, so haben die Gesamteinnahmen seit dem Jahr 2000 erstmals wieder zugenommen. Das Einnahmenwachstum gegenüber der Rechnung 2003 ist mit etwas mehr als 3 Prozent oder fast 1,5 Milliarden Franken an sich beachtlich. Klammert man jedoch von diesem Zuwachs die Einnahmenanteile aus, die zweckgebunden oder nicht nachhaltig sind, da es sich beispielsweise um Darlehensrückzahlungen handelt, so resultiert im Vorjahresvergleich ein nur noch bescheidenes Einnahmenwachstum von weniger als 1,5 Prozent, das zur Finanzierung des Gros der Bundesausgaben zur Verfügung steht. Sollte es sich hier um eine auch für die nähere Zukunft gültige Zuwachsrate handeln, so wird damit der knappe Handlungsspielraum für neue Aufgaben offensichtlich. Die Zuwachsrate liegt im Verhältnis nur wenig über der Teuerung; anders gesagt: Dieser Handlungsspielraum kann nur über politische Prioritätensetzungen und Einsparungen bei bestehenden Ausgaben erweitert werden. Dies ist eine Feststellung, die wir uns im Hinblick auf die zahlreichen Sanierungs- und Stabilisierungsvorhaben und auf unser Ausgabengebaren während des Jahres unbedingt merken müssen.

Dass im Vergleich mit dem Voranschlag in der Rechnung 2004 Minderausgaben von rund 1,1 Milliarden Franken resultierten, ist erfreulich. Rund zwei Drittel davon sind auf bloss fünf Bereiche zurückzuführen, nämlich Agios, AHV, IV, Ausgaben der Truppe und Arbeitgeberbeiträge.

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Erfreulich ist auch, dass die Begehren um Nachtragskredite deutlich tiefer ausfielen als im langfristigen Mittel. Nach einem starken Wachstumsschub bei den Ausgaben der Jahre 2000 und 2001 resultiert 2004 nun im Vorjahresvergleich ein Ausgabenwachstum von rund 0,6 Prozent, ein Zuwachs, der ungefähr im Rahmen der Teuerung liegt. Das Ziel einer realen Stabilisierung der Ausgaben wurde damit vom Jahr 2003 auf 2004 erreicht. Die im Vergleich zum nominellen BIP tiefere Wachstumsrate bei den Ausgaben führt im Vorjahresvergleich zu einem leichten Rückgang der Staatsquote. Mit Ausnahme der Ausgaben für die soziale Wohlfahrt sowie für Bildung und Grundlagenforschung lagen alle Ausgaben unter dem Wachstum des nominellen BIP. Die Ausgaben in den vier Bereichen Landwirtschaft, Landesverteidigung, Finanzen und Steuern sowie übrige Aufgaben waren real rückläufig.

3. Mein dritter Hinweis gilt den Personalausgaben, die mit 4,4 Milliarden Franken nicht ganz 9 Prozent der Gesamtausgaben ausmachten. Die mit dem Voranschlag bewilligten Personalkredite wurden deutlich unterschritten. Im Vergleich zum Vorjahr ergab sich aus finanzieller Sicht praktisch eine Stabilisierung. In Stelleneinheiten resultierte ein Rückgang um 464 Einheiten auf 34 155. Die Abnahme betraf vorab das VBS, umfasste aber auch gewisse Vorleistungen anderer Departemente mit Blick auf die Sanierungsprogramme des Bundes. Die Trendwende beim Personalbestand ergab sich ausschliesslich bei der sogenannten Kernverwaltung mit einem Abbau von 800 Stellen; vorab bei den Aufsichtsämtern und den Parlamentsdiensten ist ein Zuwachs zu verzeichnen.

Gleiches gilt es zu den Personalausgaben zulasten von Sachkrediten zu vermerken. Die Kommission konnte jedoch zur Kenntnis nehmen, dass es sich hier ausschliesslich um befristete Stellen im Rahmen der bewilligten Sachkredite handelt, was sie als vertretbar empfand.

Gemäss dem revidierten Bundesgesetz über die Pensionskasse des Bundes kann der Bundesrat unter bestimmten Voraussetzungen auf den Renten des Personals eine sogenannte ausserordentliche Anpassung an die Teuerung beschliessen. Für das Jahr 2004 hat der Bundesrat einen entsprechenden Beschluss gefasst: Die Rentnerinnen und Rentner erhielten den halben Teuerungsausgleich. Mangels Mittel der Publica wurden die dafür nötigen Deckungskapitalien in der Höhe von 44 Millionen Franken der Bundeskasse belastet. Die Finanzkommission hat den Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartementes gebeten, vor einem allfälligen nächsten derartigen Entscheid mit der Finanzkommission den Dialog aufzunehmen. Andere Pensionskassen können von derartigen Leistungen des Arbeitgebers an sich nur träumen. Das ist zwar nicht eine Feststellung der Kommission, ich erlaube mir, diese hier aber trotzdem einzubringen.

4. Die Rechnung 2004 schliesst sehr deutlich innerhalb der Vorgaben der Schuldenbremse ab. Bei einer zulässigen Höchstgrenze der Ausgaben von rund 53,2 Milliarden Franken resultieren effektive Ausgaben von rund 51,4 Milliarden Franken. Das ist einzig auf den von uns auf politischem Weg festgelegten Abbaupfad zurückzuführen. Die Differenz von 1,8 Milliarden Franken wird gemäss Finanzhaushaltgesetz einem Ausgleichskonto gutgeschrieben. Der entsprechende Antrag des Bundesrates findet sich in Artikel 2 des Bundesbeschlusses I über die eidgenössische Staatsrechnung. Dieses Ausgleichskonto erhält damit einen positiven Saldo.

Auf die Budgets der kommenden Jahre hat dies keinen direkten Einfluss. Die Schuldenbremse ist unabhängig davon bei den bevorstehenden Budgetbeschlüssen einzuhalten. Sollten indessen künftige Rechnungen die Schuldenbremse verletzen, so könnte der Fehlbetrag mit dem positiven Saldo des Ausgleichskontos - ohne weitere Konsequenzen für das zukünftige Ausgabengebaren - verrechnet werden.

So einleuchtend diese vom Gesetzgeber Ende 2003 erlassene neue Regelung des FHG im Allgemeinen ist, so fragwürdig ist ihre erste Anwendung in der Rechnung 2004. Dies nicht etwa - was ich betonen will -, weil etwas Gesetzwidriges oder ein Fehler von Bundesrat und Verwaltung vorliegen würde; aus dieser Sicht ist dieser Mechanismus in Ordnung. Die gesetzlich abgestützte Fragwürdigkeit ergibt sich daraus, dass das Ausgleichskonto deshalb mit fast 1,8 Milliarden Franken geäufnet wird, weil wir als Gesetzgeber im Jahr 2003 das zulässige strukturelle Defizit für das Jahr 2004 mit 3 Milliarden Franken bezifferten. Wir wissen alle, dass es sich dabei um eine nur grob bestimmbare Schätzgrösse handelt. Es ist denkbar, dass das seinerzeit festgelegte zulässige strukturelle Defizit für die Jahre 2005 und 2006 dereinst auch nicht voll beansprucht werden muss, was zu einer weiteren Äufnung des Ausgleichskontos führen würde. Diese Äufnung oder "Mästung", wie sich ein Mitglied der Finanzkommission ausdrückte, kann in der Zukunft während einer gewissen Zeit zu einer nachlassenden Budgetdisziplin führen.

Mir ist völlig klar: Würden wir auf heutigem Wissensstand über das Ausgleichskonto legiferieren, so würden wir seine Äufnung während des Abbaupfades der Jahre 2000 bis 2006 mit Mitteln des Abbaupfades wohl ausschliessen. Da wir heute indessen bestehendes Recht zu vollziehen haben, ist Zustimmung zum Antrag des Bundesrates angesagt. Die Finanzkommission will die offene Frage an ihrer nächsten Sitzung mit dem Vorsteher des Finanzdepartementes vertieft diskutieren; sie behält sich Änderungen in den Rechtsgrundlagen im Hinblick auf die beiden noch folgenden Rechnungen vor.

5. Die fünfte Bemerkung: Die Finanzkontrolle empfiehlt uns ohne Einschränkungen, alle vier vorliegenden Rechnungen gemäss den Anträgen des Bundesrates zu genehmigen; sie entsprächen den gesetzlichen Vorschriften. Im Bericht der Finanzkontrolle zur Staatsrechnung wird auf einige Besonderheiten der Rechnungslegung hingewiesen, die, so die EFK, zum Verständnis des Rechnungsabschlusses wichtig seien. Hingewiesen wird anschliessend auf die Schuldenbremse, auf Abgrenzungen, Rückstellungen und Bewertungen, auf die Erfassung von Agios und Disagios, auf den Fonds für die Eisenbahn-Grossprojekte, auf die Darlehen an den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung, auf die Beteiligung an der Post und auf anderes.

Man kann die Frage stellen, ob angesichts der unter diesen Stichworten von der EFK aufgelisteten Besonderheiten der Rechnung diese den heute in der Privatwirtschaft geltenden Rechnungslegungsvorschriften entspricht und ob bei einer negativen Antwort die Genehmigung zu verweigern sei. In der Tat würde die vorliegende Staatsrechnung, wie schon eine lange Reihe ihrer Vorgängerinnen, in der Privatwirtschaft nicht als vollständig und nicht als "true and fair" qualifiziert. Diese Feststellung ist jedoch für die heutige Genehmigung durch die eidgenössischen Räte ohne Belang. Die Rechnung des Bundes wird nicht nach den Regeln des Obligationenrechtes, sondern nach den Bestimmungen des Finanzhaushaltgesetzes und gewisser Spezialgesetze abgelegt. Diese sind nach den Bestätigungen der EFK alle eingehalten worden, weshalb die Ordnungs- und Gesetzmässigkeit in unserem Sinn gegeben ist.

Unser Rat wird sich in der dritten Sessionswoche mit der Vorlage zum neuen FHG befassen, die die seit langem bekannten und vom Parlament bisher stets akzeptierten Mängel des heutigen Gesetzes ausmerzen soll. Dazu ist es - wir spüren es jetzt bei der Rechnung 2004 - auch höchste Zeit. Das müssen wir klar bekennen. Das neue FHG wird sich dann ganz generell an allgemein anerkannten Standards der Rechnungslegung orientieren, was zu begrüssen ist.

Noch ein Wort zu Erfolgsrechnung und Bilanz: Erfolgsrechnung und Bilanz haben in der Kommission nur zu wenigen Bemerkungen Anlass gegeben. Ich verweise an dieser Stelle insbesondere auf die Seiten 92 und 95 der Botschaft zur Staatsrechnung. Hier wird ausgeführt, dass die Differenz von 4 Milliarden Franken zwischen dem Ausgabenüberschuss der Finanzrechnung und dem ausgewiesenen Aufwandüberschuss in der Erfolgsrechnung zur Hauptsache auf den hohen Abschreibungsbedarf auf den vom Bund übernommenen Fehlbeträgen der Pensionskassen des Bundes, der SBB und der Post zurückzuführen ist. Nach Abzug der bereits abgeschriebenen Beträge verbleibt ein die künftigen [PAGE 411] Erfolgsrechnungen belastender Abschreibungsbedarf von 9,3 Milliarden Franken.

Ich möchte hier auch darauf hinweisen, dass die Bruttoschulden seit dem Vorjahr um 3 Milliarden auf 126 Milliarden Franken zugenommen haben. Die Nettoverschuldung beträgt neu 105 Milliarden Franken.

Gleichzeitig mit der Rechnung 2004 ist auch der Nachtrag I zum Voranschlag 2005 zu behandeln. Es geht hier um 24 Kreditnachträge im Umfang von knapp 110 Millionen Franken, um einen neuen Verpflichtungskredit von 8 Millionen und um haushaltneutrale Kredittransfers im Betrag von 14 Millionen Franken.

Der Nachtrag I blieb in der Kommission weitgehend unbestritten. Diskutiert - mit anschliessender Zustimmung - wurde im Wesentlichen über den Kredit von 10 Millionen Franken für Ausfuhrbeiträge für landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte. Er wird im Voranschlag des BLW - und damit in richtiger Art und Weise, nach Auffassung der Kommission - im Rahmen der Mittel für die Landwirtschaft vollständig kompensiert.

Neben dem Nachtrag I haben wir über einen zusätzlichen Zahlungskredit von etwas über 222 Millionen Franken zulasten des Fonds für Eisenbahn-Grossprojekte zu befinden. Für die nähere Begründung, mit der sich auch die Neat-Aufsichtsdelegation befasst hat, verweise ich auf Seite 11 der Nachtragsbotschaft. So viel zur Einführung.