Blocher Christoph · Bundesrat · 2005-06-15

Wortprotokoll

Am 1. August 2003 ist ja die Neuregelung des fakultativen Staatsvertragsreferendums in Kraft getreten. Neu sollen Verträge dem fakultativen Referendum unterstellt sein, "welche wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen nötig macht". Die Formulierung zeigt schon die Problematik. Die Bestimmung, wonach ein Referendumsrecht gegeben ist, wenn die Umsetzung des Vertrages den Erlass von Bundesgesetzen nötig macht, ist noch relativ sicher zu beurteilen. Was eine "wichtige rechtsetzende Bestimmung" ist, ist hingegen eine nicht ganz klare Angelegenheit.

Das Problem bei der Auslegung des Referendumsrechtes ist klar. Man muss ja ehrlicherweise auch von den Interessen ausgehen. Bundesrat und Parlament haben nicht unbedingt das Interesse, das möglichst weit auszudehnen, denn das Referendum ist ja immer auch eine Möglichkeit für einen Aussenstehenden, Nein zu sagen zu dem, was Bundesrat und Parlament beschlossen haben. Das muss man ehrlicherweise in der Diskussion auch sehen, wenn man solche Auslegungen macht. Wie immer, wenn die Verfassung geändert wird, benötigt die Praxis eine gewisse Zeit, um sich der neuen Rechtslage anzupassen. Das ist nicht neu. Und nicht zuletzt dank der Motion, die hier und heute zu diskutieren ist, ist diese Praxisanpassung rasch erfolgt.

Ich habe das Bundesamt für Justiz beauftragt, die sich entwickelnde Praxis von Bundesversammlung und Bundesrat in diesem kurzen Zeitraum zu untersuchen. Das Bundesamt ist zu folgenden Ergebnissen gekommen:

Erstens haben sich in allen bisherigen Fällen die Räte letztlich der Beurteilung des Bundesrates angeschlossen. Hier ist die Kluft nicht allzu gross. Das ist aber auch noch begreiflich, weil sich der Dritte im Bunde hier nicht hat aussprechen können. Wo die Referendumsfrage in den parlamentarischen Debatten spezifisch aufgegriffen wurde, hat die Auseinandersetzung geholfen, den Anwendungsbereich von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung noch genauer zu bestimmen.

Zweitens hat das Bundesamt für Justiz festgestellt, dass die Begründungen in den bundesrätlichen Botschaften verbessert werden sollten und dass in einzelnen Fällen der Dialog mit den zuständigen Parlamentskommissionen frühzeitig gesucht werden soll. Es ist natürlich störend, dass man jemanden düpieren muss, wenn alles schon abgewickelt ist; dies vor allem bei Fragen, bei denen der Ermessensspielraum relativ gross ist. Zu diesem Zweck wurde die Untersuchung dem Bundesrat zur Kenntnis gebracht und allen Dienststellen der Bundesverwaltung sowie den Staatspolitischen und Aussenpolitischen Kommissionen übermittelt, um eben diese Sensibilität zu fördern.

Die Motion behält aber trotzdem ihre Berechtigung. Je mehr Klarheit man generell schaffen kann, desto weniger Willkür ist im Einzelfall möglich. Es ist schwierig, weil bis jetzt immer im Einzelfall darüber diskutiert worden ist. Dann wird natürlich der generelle Grundsatz so zurechtgebogen, dass er im Einzelfall stimmt. Die Motion will das allgemein, unabhängig von Erlassen, regeln. Darum sind wir der Meinung, dass die Motion ihre Berechtigung hat, und darum haben wir Ihnen auch beantragt, diese Motion anzunehmen.

Die Motion mahnt zu einer konsequenten Umsetzung des Willens des Souveräns - ob es einem im Einzelfall passt oder nicht -, der eine Ausweitung der Referendumsmöglichkeit gewollt hat. Man muss aufpassen, dass man die Sache jetzt nicht so verallgemeinert, dass es am Schluss zu einer Einschränkung der Referendumsmöglichkeit gegenüber dem bisherigen Zustand kommt. Man wollte die Referendumsmöglichkeit ausdehnen, man wollte sie nicht einschränken. Das hat man sich bei der Auslegung immer vor Augen zu halten.

Ihre vorberatende Kommission hat nun von einer Möglichkeit Gebrauch gemacht, die das neue Parlamentsgesetz geschaffen hat, dass Sie nämlich als Zweitrat die Motion auch abändern können; das ist ja neu. Mit dieser Änderung will die Kommission das in den Motionstext aufnehmen, was der [PAGE 640] Bundesrat in seiner Stellungnahme bei der Annahmeerklärung erklärt hat. Diese Erklärung ist aufgenommen worden. Staatsverträge, die im Vergleich zu einer Mehrzahl von früheren, nicht referendumspflichtigen Verträgen keine bedeutenden rechtlichen oder politischen Neuerungen enthalten, sollen vom Referendum ausgenommen werden; es ist also wieder eine Einschränkung des allgemeinen Grundsatzes.

In diesen Worten liegt ein grosser Ermessensspielraum: Was sind "keine bedeutenden rechtlichen oder politischen Neuerungen"? Das ist natürlich eine grosse Ermessensfrage. Für gewisse Leute ist eine Neuerung bedeutend, für andere ist sie völlig unbedeutend. Das hat sich auch in der Diskussion in der Vergangenheit gezeigt. Herr Pfisterer hat die Doppelbesteuerungsabkommen erwähnt; Sie werden jetzt dann das Doppelbesteuerungsabkommen mit Norwegen bekommen. Sie werden dort gleich sehen, dass darin ein Absatz enthalten ist, der eine neue Amtshilfeverpflichtung schafft. Ist das bedeutend oder nicht? Der Bundesrat hat gesagt: nicht bedeutend, kein Referendum! Sie sagen vielleicht dann: bedeutend, Referendum! Es ist die Frage, als wie bedeutend man eine solche Vorschrift und vor allem das, was daraus erfolgen könnte, einstuft. Es liegt natürlich in diesen Begriffen ein grosser Ermessensspielraum.

Die Praxis der letzten 18 Monate trägt der neuen Verfassungsbestimmung Rechnung. Man hat das bis jetzt nämlich so durchgeführt.

Das Gleiche gilt - und darauf hat Herr Pfisterer hingewiesen - für das Kriterium der Wichtigkeit. Das kommt ja schon im Verfassungstext vor; die Auslegungsmöglichkeiten - was ist wichtig, und was ist nicht wichtig? - sind also schon darin enthalten. Auf die jetzige Formulierung haben Sie zu Recht hingewiesen. Man sagt in der Motion, dass Bestimmungen nicht als wichtig gelten, welche im Vergleich zum Inhalt von früher abgeschlossenen Abkommen keine wichtigen zusätzlichen Verpflichtungen vorsehen. Da haben wir "wichtig" gleich zweimal. Ich glaube, es ist gut, dass Sie darauf hingewiesen haben. Diese "Wichtigkeit" steht für zwei verschiedene Wichtigkeiten. Bei der einen sagt man "wichtig" im Sinne des Verfassungsgrundsatzes; es sind zwar Abkommen mit zusätzlichen Verpflichtungen, aber diese Verpflichtungen selbst sind noch nicht genügend für die Wichtigkeit des Verfassungsgrundsatzes. Es müssen wichtige zusätzliche Verpflichtungen sein, damit es im Sinne der Verfassung wichtig ist. Das ergibt natürlich zweimal einen Ermessensspielraum, der hier vorhanden ist. Aber vielleicht hätte man beim zweiten Mal besser "bedeutend" gesagt. "Wichtig" kann man ja noch umschreiben, damit es keine Verwechslung gibt. Das ist noch weiterzuverfolgen; die Motion ist ja noch nicht in Stein gehauen.

In diesem Sinne beantrage ich Ihnen auch, die Motion anzunehmen.