Perrin Yvan · Nationalrat · 2005-09-26

Wortprotokoll

La commission s'est trouvée dans une situation quelque peu particulière lorsqu'elle a entrepris l'examen des divergences relatives à la révision partielle de la loi sur l'asile. En effet, lors du [PAGE 1146] passage de cette loi devant le Conseil des Etats, le 17 mars 2005, nos collègues ont non seulement très largement suivi les propositions de leur commission, mais également les nouvelles propositions du Conseil fédéral formulées en août 2004, seulement en commission du second conseil.

Du point de vue constitutionnel, cette manière de faire est parfaitement conforme à notre loi fondamentale qui précise à l'article 160 alinéa 2: "Les membres de chacun des conseils et ceux du Conseil fédéral peuvent faire des propositions relatives à un objet en délibération." Du point de vue politique, ce procédé pose un certain nombre de problèmes - ou en tout cas de questions - sur lesquels votre commission s'est longuement penchée.

Une demande visant à ce que le Conseil fédéral rédige un nouveau message a été présentée, dans la mesure où les nouvelles propositions formulées par l'exécutif n'étaient pas évoquées dans la mouture initiale. La chose a été évoquée lors d'une rencontre réunissant notamment le président de la Confédération et les présidents des deux conseils. Les participants ont estimé que si ce mode de faire était correct du point de vue formel, il devait rester un cas isolé. On ne saurait tolérer que les prérogatives d'une chambre soient amoindries par rapport à l'autre dans le cadre de la procédure législative. Afin que chacun puisse se prononcer en toute connaissance de cause, un message complémentaire relatif aux nouvelles propositions du Conseil fédéral a été réclamé. Certains membres de la commission ont estimé que les éléments à disposition, soit essentiellement le procès-verbal de la commission des Etats, n'étaient pas suffisants, pas plus que les informations orales apportées par le chef du département.

Cette demande de nouveau message a également été soutenue au motif que nous avions à étudier un nouveau concept, fort différent de la version initialement débattue au Conseil national. Aucune procédure de consultation n'a été menée sur la base des innovations introduites, alors que de nombreuses questions restaient en suspens. Le problème des départs non contrôlés a été évoqué, avec le risque que les personnes concernées soient tombées dans la clandestinité plutôt que d'avoir quitté notre pays. Comment être sûr que ces disparitions n'ont pas alimenté une nouvelle forme d'esclavage, dans la mesure où l'absence de statut de ces personnes les rend corvéables à merci? Qu'en est-il des accords de réadmission mis en oeuvre par Madame Metzler, ancienne conseillère fédérale? Quelle a été l'activité du Conseil fédéral dans ce domaine au cours des mois écoulés? Autant de questions restées sans réponses.

Des auditions complémentaires visant à éclaircir ces points litigieux ont été demandées, dans la mesure où la documentation relativement importante transmise ne permettait pas de se faire un avis éclairé. La façon d'exécuter les renvois ainsi que l'incidence de ces procédures sur le respect des droits de l'homme, des droits populaires et de la Constitution n'étaient pas détaillées de manière suffisante. La question de l'admission provisoire - uniquement possible en cas de menace sur la vie, dans la nouvelle version - constitue un changement de paradigme majeur nécessitant là aussi une nouvelle prise de position de l'exécutif. Les motivations qui ont présidé à ce changement méritent d'être connues du public.

S'agissant de la consultation menée au niveau des cantons, son caractère rapide voire précipité a également été critiqué, jetant le doute sur les résultats obtenus. Le manque de vision globale ainsi que l'absence d'un état des lieux exhaustif relatif au retrait de l'aide d'urgence ont aussi été relevés.

Le message additionnel devait également pouvoir éclaircir les ambiguïtés subsistant au niveau des admissions provisoires et humanitaires et de leur incidence sur les requérants, ainsi que la question de la suspension des prestations sociales au regard de l'article 12 de la Constitution. Il convenait également d'obtenir des indications quant aux diverses détentions en place ou envisagées, que ce soit en vue du renvoi ou pour insoumission. Le message souhaité aurait également eu pour avantage un caractère public, alors que les documents transmis à la commission sont de nature confidentielle. Il est donc difficile dans ces conditions d'informer la population quant aux orientations futures de la loi.

Cet élément a été jugé d'autant plus important que rarement le débat n'a été aussi vif dans la population et a généré autant d'incompréhension. Le fait que le président du Tribunal fédéral ait eu à prendre position quant aux décisions du Parlement et aux déclarations du conseiller fédéral en charge du dossier est à cet égard révélateur. La nécessité d'un message a été jugée d'autant plus grande dans l'éventualité d'une votation populaire. Une discussion rationnelle ne peut avoir lieu que si la population dispose des bases nécessaires à la formation de l'opinion, ce qui est la fonction même d'un message du Conseil fédéral.

Certains membres ont estimé qu'il n'y avait pas péril en la demeure et qu'il convenait de se pencher sereinement sur les points à débattre, chose que la procédure au pas de charge rendait fort difficile. Etant donné que la situation sur le front de l'asile s'était détendue, des problèmes plus importants méritaient d'être traités en priorité.

A l'inverse, d'autres membres ont estimé qu'un nouveau message était superflu dans la mesure où les documents à disposition suffisaient à la poursuite de la réflexion. Les divergences entre les deux conseils sont certes grandes mais ne justifient pas à elles seules la rédaction d'un nouveau message. La discussion dure maintenant depuis deux ans et demi; les problèmes sont connus, seul subsiste le point de la réponse à leur apporter.

La consultation menée durant l'été 2004 a permis aux partis et aux cantons de prendre position sur les nouvelles propositions du Conseil fédéral. Les résultats ont notamment mis en évidence le fait que seuls sept cantons - essentiellement romands - se sont prononcés contre la durée de détention aux fins d'expulsion indéterminée, alors que douze autres y étaient grandement favorables. L'audition d'experts a également été jugée inutile dans la mesure où ceux-ci ne sont que rarement d'accord entre eux. En définitive, l'hypothèse que ces diverses demandes n'avaient pour seul but que de ralentir les travaux a été évoquée.

La question des personnes qui ont disparu après avoir reçu une décision négative a été reprise, plaidant en faveur de la mise en place de la détention aux fins d'expulsion, seul moyen d'avoir les personnes concernées sous la main lorsqu'il s'agit de les renvoyer. Le fait qu'il n'y ait effectivement pas péril en la demeure ne doit pas nous inciter à ne rien faire.

Monsieur le conseiller fédéral Blocher a pris position par rapport à ces diverses remarques. Il a relevé que les nouvelles propositions formulées sont bien soutenues par le Conseil fédéral et non de son seul fait, même s'il lui appartient de les présenter à ses collègues, en qualité de chef du département compétent. Dès son entrée en fonction, les cantons ont fait part de leurs problèmes, y compris Vaud et Genève. Monsieur le conseiller fédéral Blocher a relevé qu'on évoque toujours le domaine de l'asile, mais que les mesures de contrainte concernent tous les étrangers. Dans les établissements de détention visités, seuls 20 à 30 pour cent des détenus relèvent de l'asile, les autres étant des étrangers invités à quitter notre territoire et qui s'y refusent.

Concernant les renvois, Monsieur le conseiller fédéral Blocher a mis en évidence les difficultés qui existent malgré les 29 accords de réadmission entrés en vigueur. Les négociations, ainsi qu'ensuite les renvois, doivent être menés avec discrétion afin de respecter les pays concernés.

Au niveau de la situation, les cantons relèvent une arrivée importante d'hommes âgés entre 20 et 40 ans, originaires pour la plupart du Maghreb et de l'ex-Union soviétique. Au cours de 2003, 38 personnes ont subi neuf mois de détention sans succès. C'est pour répondre à ce problème qu'il convient de prolonger la durée de la détention aux fins d'expulsion. Même s'il ne s'agit là que de 38 personnes, il convient de faire quelque chose. Sur ce point, la plupart des cantons estiment également qu'il convient d'allonger la durée de ce type de détention. Les directeurs de prison estiment qu'un allongement à 18 mois de la détention serait susceptible de pousser les gens à accepter de quitter [PAGE 1147] rapidement notre pays, dans la mesure où une telle durée en prison n'en vaudrait plus la chandelle.

Lorsque les cantons sont évoqués, il s'agit tout d'abord de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP), compétente pour les problèmes d'asile et de sécurité. Avant de faire part des recommandations de la CCDJP, une consultation a été engagée afin d'avoir une vue d'ensemble et d'être sûr que les cantons participaient également.

La rédaction d'un nouveau message a été abandonnée, les spécialistes ayant estimé que le Conseil fédéral pouvait en tout temps présenter de nouvelles propositions. Les présidents des conseils sont également d'avis que la procédure peut être menée de cette façon. La rédaction d'un nouveau message signifie une nouvelle procédure de consultation, ce qui peut prendre jusqu'à deux ans, laps de temps déjà nécessaire à la présentation du projet, ce qui porterait la durée totale à plus de quatre ans. Un tel laps de temps ne serait pas admissible en regard des attentes manifestées sur le terrain, non seulement par les autorités, mais aussi par la population.

Sur la question des renvois, Monsieur le conseiller fédéral Blocher a expliqué qu'il était tout sauf simple de reconduire des gens dans leur pays, citant l'exemple de 20 Nigérians dont le transport a nécessité un important personnel d'accompagnement: médecins, infirmières et policiers, pour un coût total de 120 000 francs. Comment faire avec 500 personnes? Il convient donc de trouver une procédure plus satisfaisante. Dès le 1er mars 2005, des conseils au retour ont été mis en place dans les centres d'accueil, nouveauté dont il n'était pas encore possible de tirer un bilan au moment de la discussion. Toujours est-il que durant le mois de mars, 27 personnes ont quitté la Suisse par ce biais. La solution de remettre une somme d'argent, par exemple 5000 francs, a été abandonnée vu son caractère incitatif. Le montant actuel, soit 500 francs, constitue déjà une limite.

Monsieur le conseiller fédéral Blocher a également relevé la nécessité d'agir, compte tenu de la rapidité avec laquelle les événements se produisent, citant l'exemple du tsunami de décembre 2004. Dès l'annonce que la Suisse ne renverrait personne dans les zones concernées, des Tamouls de Colombo se sont annoncés, ayant eu vent de ces nouvelles dispositions.

Concernant le rapport de la Commission de gestion, il convient de relever que les personnes qui effectuent un court séjour en détention aux fins d'expulsion sont des gens qui acceptent de quitter notre sol, raison même de cette courte durée. Cette façon de faire permet de s'assurer que l'étranger sera bien là au moment de prendre l'avion. Le canton de Zurich, qui pratique systématiquement de la sorte, présente un taux d'annulation de 20 pour cent, alors que celui de Genève se monte à 50 pour cent en raison d'une toute autre pratique. Il convient de relever que ces vols doivent être payés par la collectivité même si le siège est resté vide. Notre pays a pour responsabilité d'accueillir toutes celles et tous ceux qui sont menacés mais doit également veiller à ce que les gens qui n'ont pas droit à notre protection ne séjournent pas illégalement sur notre sol.

Pour terminer, le chef du département a insisté pour engager l'examen des divergences, relevant que des auditions avaient été menées par le Conseil des Etats au cours desquelles des représentants des oeuvres d'entraide et des cantons ainsi que des juristes ont eu l'occasion d'exprimer leurs points de vue. Ces explications ont suscité d'autres questions, notamment quant à une unité de vue de la part des cantons quant aux mesures à adopter en vue de répondre aux problèmes réels ou supposés. Les attentes des cantons ne sauraient aboutir à un processus législatif bâclé. L'exemple des Tamouls de Colombo n'a pas convaincu l'ensemble de la commission, tant il laisse à penser que toute lacune législative fait obligatoirement l'objet d'un abus.

S'agissant du temps nécessaire à la rédaction d'un nouveau message, on a relevé que certaines procédures de consultation ont été menées très rapidement et qu'il pourrait en aller de même dans le cas présent. L'exemple genevois a suscité une remarque, dans la mesure où les problèmes rencontrés dans cette ville concernent non pas des requérants d'asile mais bien des sans-papiers, domaine qui n'entre pas dans le champ des réflexions à mener dans le cadre de la présente loi. Monsieur le conseiller fédéral Blocher a complété ses explications sur ce point en ajoutant qu'il parlait de requérants d'asile algériens que Genève ne parvenait pas à renvoyer chez eux.

Toujours au sujet de la procédure de consultation, les partisans d'une telle façon de faire ont relevé que cela permettrait de savoir précisément quels sont les besoins des cantons. Un extrait du rapport sur la migration illégale du 23 juin 2004 montre que cinq cantons souhaitent une prolongation de la détention aux fins d'expulsion, alors que les propos du chef du département laissent à penser que les cantons sont unanimes sur ce point.

La discussion a été momentanément suspendue, étant donné que la commission a reçu notre collègue Jean-Paul Glasson, membre de la Commission de gestion, et Monsieur Tobler, membre du Contrôle parlementaire de l'administration.

Monsieur Glasson a expliqué que la Commission de gestion, selon sa propre procédure, avait chargé le Contrôle parlementaire de l'administration de procéder à une analyse des mesures de contrainte, de leurs effets dix ans après leur entrée en vigueur. Monsieur Glasson a précisé qu'il allait essentiellement être question de la détention en vue du refoulement. La sous-commission a entendu divers experts, notamment Monsieur le professeur Martin Killias, des représentants de l'Office fédéral des migrations, ainsi que des représentants des cantons de Zurich, Genève et Saint-Gall. Ces auditions ont mis en évidence une grande diversité des pratiques et d'appréciation de l'efficacité réelle des mesures. La sous-commission poursuivait son évaluation et n'était donc pas en mesure de formuler des recommandations à l'époque - ce qui est maintenant chose faite. D'une manière générale, aucun des experts entendus n'a remis en cause le principe de la détention aux fins de refoulement. Les modalités pratiques, ainsi que la durée de la détention, sont par contre appréciées de manière contrastée.

Monsieur Tobler a expliqué que le Contrôle parlementaire de l'administration avait eu à répondre à quatre questions sur mandat de la Commission de gestion.

Première question: quelles mesures de contrainte ont-elles été mises en oeuvre et de quelle manière dans les différents cantons? Subsiste-t-il des différences notables entre cantons? L'évaluation entreprise au sein des cinq cantons retenus a mis en évidence un fait déjà connu, à savoir une mise en oeuvre cantonale fort variable, tant en matière de détention aux fins d'expulsion que préparatoire. La durée de la détention, les personnes concernées varient grandement d'un canton à l'autre. L'une des causes de ces différences réside dans la façon dont les offices cantonaux appliquent les dispositions légales. Le taux de renvoi varie de 50 à 90 pour cent, avec une efficacité maximale dans le domaine des étrangers pour ce qui a trait à la détention aux fins d'expulsion. En matière d'asile, le succès n'est atteint que si une éventuelle détention est examinée au regard de la possibilité de renvoyer l'étranger concerné. Le canton de Schaffhouse est à ce titre exemplaire, avec un taux de retour de 86 pour cent. Les cinq cantons examinés présentent une moyenne de 73 pour cent. A aucun moment l'efficacité de la détention aux fins d'expulsion n'a été remise en question.

La comparaison entre l'efficacité et la durée de la détention démontre que les plus hauts taux de réussite sont atteints lorsque la durée de détention est relativement courte. Lorsque la durée de détention augmente, le taux de réussite baisse.