Pfisterer Thomas · Ständerat · 2005-10-06

Wortprotokoll

Ich hatte an den meisten dieser Sitzungen als Stellvertreter teilzunehmen; darum ist es richtig, dass ich am Schluss der Liste der Kommissionsmitglieder drankomme.

"Konferieren statt prozessieren": Ohne das Verbandsbeschwerderecht wäre der Bareggtunnel heute wahrscheinlich immer noch im Bau, jedenfalls wäre er jahrelang verzögert worden. Ich erlebte dieses Verfahren hautnah mit. Wir standen damals vor der Wahl, aus dem Kreis der vielen Hundert Opponenten, die sich im Mitwirkungsverfahren mit eigenen Eingaben auch gemeldet hatten, Masseneingaben zu erhalten oder im Auftrag der vielen Hundert Nachbarn, die opponierten, dann Vereinsbeschwerden oder private Stellvertreterbeschwerden zu bekommen. Wir mussten mit weiteren Demonstrationen und Volksinitiativen rechnen. Stattdessen gelang es, aus der grossen Zahl von Umweltschutzverbänden, die sich an Gesprächen interessiert zeigten, eine kleine Auswahl zu treffen und mit ihnen in intensiven und schwierigen, aber konstruktiven Verhandlungen eine Lösung zu finden. Dieses Verfahren hat zu einem besseren Ergebnis geführt - rascher, viel rascher -, und damit haben wir erst noch Geld gespart. Es gibt viele andere derartige konstruktive Beispiele landauf, landab; ich habe auch selber viele erlebt.

Was ist das Verbandsbeschwerderecht eigentlich? Ich will die Problematik nicht noch einmal ausleuchten, vor allem Herr Inderkum hat das eindrücklich getan. Wir sind zum Ergebnis gekommen, dass es eine sinnvolle verfahrensmässige Hilfe im Dienste einer konstruktiven Zusammenarbeit zum Vollzug des Umweltschutzgesetzes und des Natur- und Heimatschutzgesetzes ist. Man kann es positiv oder negativ umschreiben. Negativ: Es gibt keine Befugnis der Verbände, irgendeine eigene Politik zu betreiben; sie stehen nur im Dienste des Gesetzes. Die positive Seite, die in der bisherigen Diskussion eher noch etwas zu kurz gekommen ist, ist die konstruktive Zusammenarbeit zum Vollzug des Gesetzes.

Dem Buchstaben nach gewährt das Verbandsbeschwerderecht ein Recht zu streiten, notfalls bis vor Bundesgericht. Langfristig wird sich das Verbandsbeschwerderecht nur halten, wenn es nicht bloss zum Prozessieren dient, sondern zum Konferieren, zum Verhandeln und zu gemeinsamer Lösungssuche, aber dies unter der letztlichen Verantwortung der Behörde und im Rahmen des Gesetzes. Seinen Sinn erfüllt es nur durch Beteiligung an konstruktiven Problemlösungen, durch Konsens und allenfalls Mediation. Das Verbandsbeschwerderecht soll präventiv wirken, und das tut es auch in der Praxis. Es soll präventiv wirken, dass eben von vornherein die rechtlichen Anforderungen erfüllt werden und es gar nicht zum Streit kommen muss. Wenn Konflikte aufbrechen, dann soll man sich an den Verhandlungstisch setzen, gemeinsam Lösungen suchen und den Streit vor dem Richter vermeiden. Kluge Verbände nutzen die Rechtsmittel meist, um Fristen offen zu halten, um unerlässliche Informationen zu beschaffen und zum Gespräch zu kommen. Das ist alles. Kluge Bauherren bieten ebenso Hand, aber nur zu Verhandlungen, bei denen sie nicht befürchten müssen, dass am Verhandlungstisch Missbrauch getrieben wird.

Diese Vorlage versucht, solchen Missbrauch abzustellen. Was geschieht mit dem Verbandsbeschwerderecht praktisch? Verhandlungen, nicht Gerichtsfälle; konferieren statt prozessieren! Es ist doch dasselbe mit den Nachbarn. Ich habe als Richter x-mal die beteiligten streitenden Nachbarn gefragt: Haben Sie vor dem Einspracheverfahren miteinander über das Projekt gesprochen? Haben Sie versucht, Lösungen zu finden? Wenn man eben mit dem Kopf durch die Wand zunächst in die Einspracheverfahren hineingeht, dann muss man sich nicht beklagen, dass gestritten wird. Ein vernünftiger Bauherr spricht vorher mit den potenziell Legitimierten. Das gilt auch bei den Verbänden.

"Man sitzt zusammen und sucht bessere Lösungen." Das ist ein Zitat aus den eidgenössischen Räten aus dem Jahre 1966, als man damals im Natur- und Heimatschutzgesetz dieses Instrument eingeführt hat. Auch damals ist gesagt worden, es werde nur gestritten. Die Leute, die die Praxis kennen, haben gesagt, das stimme nicht, sondern in der Regel sitze man zusammen und finde Lösungen.

Im Natur- und Heimatschutzgesetz und im Umweltschutzgesetz hat der Gesetzgeber schon vor Jahren nachgeholfen, indem er vorgesehen hat, dass die Verbände zuerst in die Einspracheverfahren einsteigen müssen. Warum hat er das gemacht? Weil man im Einspracheverfahren zunächst miteinander den Dialog pflegt und versucht, sich irgendwo zu finden. Auch die neue Vorlage versucht das wieder: Sie sieht [PAGE 858] wieder die ausdrückliche Pflicht vor, sich in die Einspracheverfahren einzulassen; nur dann hat man nachher ein Beschwerderecht. Der Bundesrat und der Gesetzgeber haben diesen hohen Stellenwert der Kooperation neuerdings wieder unterstrichen. Der Bundesrat bzw. das Departement hat dies mit Verhandlungsempfehlungen getan; diese wurden im Nationalrat verlangt und sogar als Instrument gepriesen, um das Verbandsbeschwerderecht in Zukunft sinnvoll weiterführen zu können.

Beide Räte haben zusammen mit der Revision der Bundesrechtspflege dasselbe getan: Am heutigen 6. Oktober läuft die Referendumsfrist zum Verwaltungsgerichtsgesetz ab, und in diesem Rahmen haben wir eine kleine Revision des Verwaltungsverfahrensgesetzes beschlossen. In Artikel 33b über die "gütliche Einigung und Mediation", die diesen Rat ohne irgendeine Bemerkung passiert hat, haben wir dieses System aufgenommen. Das wird also Gesetz; allerdings ist das natürlich nur geltendes Recht im engen Bereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes, das ist klar. Wenn wir hier konsequent sein wollen, müssen wir diesen Weg fortsetzen.

Was ist die Quelle des Missbrauchs? Sie liegt bei diesen Verhandlungen und Vereinbarungen; dort liegt das Problem! Vereinbarungen werden ohnehin geschlossen. Die Frage ist nur, wie. Wenn wir Missbräuche bekämpfen wollen, müssen wir bei diesen Vereinbarungen und Verhandlungen ansetzen, nicht bei den Gerichtsfällen. Es macht wenig Sinn, die Ausnahmesituationen zu regeln; das sind wenige Fälle. Es ist viel sinnvoller, den Regelfall zu regeln, und das sind die Verhandlungen und Vereinbarungen. Die Gerichtsverfahren sind gewissermassen nur der Zaunpfahl, mit dem man winkt, damit es zu Verhandlungen und vernünftigen Vereinbarungen kommt.

Die Vorlage will diese Einigungslösungen erfassen; das ist ihre eigentliche Originalität. Der Rest sind mehr oder weniger kleinere, aber auch wichtige Revisionspunkte. Die Vorlage will die Vereinbarungen anerkennen, aber eben nur als Vorbereitungen und mit ganz klarem Bekenntnis dazu, dass die Verantwortung bei den Behörden liegt. Die letztliche Verantwortung liegt bei den Behörden, und die Vereinbarungen müssen sich an den Rahmen des Gesetzes halten. Weiter ist damit eben eine Beschränkung des Inhaltes auf zulässige Bereiche verbunden. Schliesslich wird das allenfalls noch mit einer Kostendrohung verstärkt, wie ich Ihnen zusammen mit Herrn Schweiger in einem Minderheitsantrag beliebt machen möchte.

Ich möchte Sie auffordern, bei den Beschlüssen von heute Morgen die Verbände beim Wort zu nehmen. Sie sagen uns immer wieder, sie seien bereit zum konstruktiven Dialog. Die meisten sind es auch. Nehmen wir sie beim Wort! Es gibt viele Verbände, die überhaupt nie oder kaum je Beschwerde führen. Also schaffen wir jetzt Gelegenheit, damit die Streithähne sich weniger ausleben können und diejenigen, die konstruktiv zusammenarbeiten, sich durchsetzen.

Ich habe nun - in aller Bescheidenheit möchte ich das sagen - seit Jahrzehnten in diesem Bereich gearbeitet. 25 Jahre tat ich dies als Richter, dann als Regierungsrat und auch jetzt wieder in meiner Praxis. Ich habe in all den vielen Jahren einen einzigen Fall des Missbrauchs erlebt. Aber ich habe Behörden erlebt, die versagt und die Verfahren nicht richtig geführt haben, und ich habe Nachbarn erlebt, die genau dasselbe gemacht haben. Gewisse Verbände und Sektionen haben in den letzten Jahren viel Kredit kaputt gemacht. Das Verbandsbeschwerderecht hat einen Teil seines guten Namens verloren. Die Vorlage ist eine Chance, dieses Vertrauen wieder aufzubauen. Das kann sie erreichen, mehr nicht. Sie geht in vielen Bereichen zu wenig weit, davon bin ich überzeugt.