Epiney Simon · Ständerat · 2005-10-07

Wortprotokoll

Dans un Etat de droit dont les autorités sont élues démocratiquement, celles-ci sont chargées de défendre l'intérêt public, donc la société, de veiller au respect de la loi et d'exercer les prérogatives inhérentes à l'autorité. Dans un Etat de droit, toute délégation d'une parcelle de pouvoir à une organisation privée doit être une exception. Elle doit être assortie de précautions, de garde-fous et de règles de conduites contraignantes. Cela vaut d'autant plus que l'article 78 de la Constitution fédérale est clair. La protection de la nature et du paysage relève principalement de la compétence des cantons. C'est donc à eux de préciser l'étendue du droit de recours qu'ils veulent octroyer aux organisations de protection de l'environnement.

Nous assistons aujourd'hui en Suisse à une véritable confusion des pouvoirs. Le Parlement et le Conseil fédéral ont failli à leurs tâches. Ce sont désormais les tribunaux, en particulier le Tribunal fédéral, qui doivent faire oeuvre de législateur et décréter ce qui est bon ou pas pour le pays. Il faut se rappeler que cette délégation de compétence aux organisations privées a été consentie à un moment où le droit de la construction et le droit de l'environnement n'en étaient qu'à leurs balbutiements.

La pesée des intérêts n'est pas un acte juridique, c'est un acte politique. Il ne saurait dès lors se faire systématiquement en faveur des mesures de protection, d'autant plus que dans l'intervalle nous avons inscrit dans la Constitution le principe du développement durable qui ne se décline pas seulement en termes de protection, mais qui comprend deux autres composantes qui sont le bien-être économique de la population et le progrès social.

C'est donc au législateur d'arbitrer entre ceux qui veulent bâillonner la nature et ceux qui veulent exercer une activité économique compatible avec la préservation du cadre de vie. Cette séparation des pouvoirs entre le législateur, l'administration et les tribunaux s'impose donc d'autant plus que, comme on l'a déjà relevé, certaines organisations pratiquent ce qu'on peut appeler aujourd'hui une communication pédagogique et idéologique comme la croissance zéro ou la pensée sauvage.

Alors, au lieu de soutenir des organisations qui prétendent vouloir exercer la surveillance des autorités démocratiquement élues, il est évidemment plus judicieux et plus conforme au droit et à notre culture que chacun joue sa propre partition et que chacun évolue à sa place, que nous disposions donc d'une législation plus transparente qui limite les zones d'ombre et qui réduise la marge de manoeuvre qu'on a laissée à l'administration et aux tribunaux.

D'ailleurs tous les commentateurs de la Constitution le confirment. Je n'en citerai qu'un seul, Pascal Mahon, dans son "Petit commentaire sur la Constitution fédérale", à l'article 78, page 629: "Ce sont avant tout les cantons qui sont compétents en matière de protection de la nature et du patrimoine; la Confédération n'a que les compétences que lui attribuent les alinéas qui suivent." Deux pages plus loin, le même auteur rappelle que la Confédération dispose de deux compétences matérielles et facultatives: elle peut encourager la protection de la nature et du paysage et intervenir notamment lorsque se présente un intérêt national. Cette [PAGE 883] compétence est subsidiaire, c'est-à-dire que la Confédération ne devrait intervenir, dit l'auteur, que lorsque les cantons ne sont pas en mesure de le faire.

Or, que constatons-nous en pratique? Le Tribunal fédéral a développé une abondante jurisprudence qui a abouti à une extension de la notion de "tâches fédérales" et créé une véritable insécurité juridique que la majeure partie de la doctrine pertinente relève. La notion de tâches fédérales n'est en effet pas définie de manière exhaustive à l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage, ou à l'article 12 de ladite loi. Ce flou juridique favorise donc les contestations sur la qualité pour recourir des organisations et provoque des recours dont la longueur et l'issue sont incertaines.

Le Tribunal fédéral a dû faire oeuvre de législateur au coup par coup. Par exemple lorsque notre Haute Cour examine des décisions relatives à la protection des eaux, elle déclare, à juste titre, que la protection des eaux relève du droit cantonal; mais, dès qu'il y a une incidence possible sur le paysage, à ce moment-là, le Tribunal fédéral décide si oui ou non c'est une tâche malgré tout fédérale.

Il appartient dès lors au législateur que nous sommes de dire quelles sont les tâches fédérales qui ouvrent le droit de recours aux organisations. En tant que législateur, nous ne devons pas laisser à la jurisprudence le soin, chaque année, d'étendre le catalogue des tâches fédérales et de dire: "Oui, dans ce cas-là, on peut estimer que c'est une tâche fédérale." Une telle incertitude juridique est inacceptable.

Ma proposition vise deux aspects. A l'instar du concept que nous avons développé pour les parcs naturels, d'une part, nous voulons la participation des collectivités locales à l'établissement des inventaires fédéraux, comme le relève d'ailleurs le rapport du 3 septembre 2003 de la Commission de gestion du Conseil national; et, d'autre part, nous voulons définir de manière exhaustive quelles sont les vraies tâches fédérales qui ouvrent le droit de recours. Le Parlement assume, dès lors, avec ma proposition, sa véritable tâche de législateur - rôle qu'il aurait d'ailleurs toujours dû assumer - et il respecte parfaitement l'article 78 de la Constitution fédérale.

L'alinéa 1 de l'article 2 de la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN) dit en substance que "sont considérées comme tâches fédérales 'notamment'". Le but, c'est de supprimer l'adverbe "notamment" et, par contre, d'ajouter un alinéa 3 dans lequel sont définies ce qu'on considère comme étant des tâches fédérales.

Je suis d'avis qu'il est défendable d'ouvrir le droit de recours à des organisations suite à des décisions prises sur des objets entrant dans un inventaire d'importance nationale. Je rappelle qu'il y a en Suisse des milliers d'objets qui sont déclarés d'importance nationale. Dans ces inventaires qui ont été agréés par les cantons, on peut considérer que les décisions qui sont prises en matière de protection de la nature et du paysage relèvent d'une tâche fédérale.

Par contre, pour les autres cas, sont considérées uniquement comme tâches fédérales non pas celles que le Tribunal fédéral désigne au fur et à mesure de sa jurisprudence, mais les tâches fédérales qui sont indiquées par le législateur en tant que telles. En l'occurrence, nous aurons fait oeuvre de législateur, nous aurons indiqué nous-mêmes ce que nous considérons comme des tâches fédérales et nous n'aurons pas laissé le soin au Tribunal fédéral d'oeuvrer comme législateur par substitution.