Pfisterer Thomas · Ständerat · 2006-03-23

Wortprotokoll

Gestatten Sie mir zwei Vorbemerkungen: Was ich Ihnen hier vortrage und beantrage, beruht auf keinem einzigen Gespräch mit irgendeinem Mitglied des Bundesgerichtes; es beruht lediglich auf dem Studium aller mir als Nichtkommissionsmitglied zugänglichen Akten aus der Kommission, auf der Stellvertretung an einer Sitzung der Kommission für Rechtsfragen und auf gewissen eigenen Erfahrungen. Ich gestehe Ihnen zudem offen, dass ich mich schwer tat, in dieser Sache das Wort zu ergreifen. Ich habe mir überlegt, einfach nichts zu sagen und mich der Stimme zu enthalten. Aber das schiene mir unfair dem Rat gegenüber und wäre angesichts der staatspolitischen Verantwortung, die wir alle tragen, auch nicht korrekt.

Es ist mir ein Anliegen, der Kommission und ihrem Berichterstatter für die enorme und kreative Arbeit zu danken, die unter Zeitdruck geleistet wurde. Für mich ist auch klar, dass die Richterzahl sachlich zu überprüfen ist. Eine Versachlichung ist der Kommission gelungen; ihre Überlegungen sind einigermassen nachvollziehbar. Die Differenz besteht im Wesentlichen darin, dass ich die Frage stelle, wann diese Reduktion vorzunehmen ist. Es ist genau so, wie es Herr Bürgi gesagt hat.

Ich gehe mit der Kommission von zwei Grundanliegen aus: Ziel muss es einmal sein, ein betriebswirtschaftlicheres Verhalten zu realisieren; die Kommission spricht in ihrem Bericht von einer Einsparung von 1 bis 1,5 Millionen Franken pro Jahr. Wir wissen aber natürlich, dass diese Einsparung unter Umständen Kosten bei den Rechtsuchenden und bei der Wirtschaft zur Folge hat. Ebenso einverstanden bin ich zudem mit der Kommission, dass am Bundesgericht eine Strukturreform nötig ist. Es ist nicht das erste Mal, dass ich das sage.

Wir wollen bei dieser Diskussion aber auch immer im Auge behalten, dass die Rechtsuchenden die Zielgruppe sind und nicht die Bundesrichterinnen und Bundesrichter. Es geht nicht um ein schönes Leben am Genfersee. Das ist völlig nebensächlich. Die Richter sollen arbeiten, und sie arbeiten auch, das ist klar.

Nun frage ich Sie, ob es nicht eine Alternative gäbe, ein alternatives Konzept zu demjenigen der Kommission für Rechtsfragen. Ich erlaube mir, Ihnen diese Alternative zu unterbreiten. Die Kommission reduziert auf Vorschuss. Ich frage mich, ob es nicht verantwortbar wäre, erst nach Vorliegen genügender Fakten zu entscheiden. Heute liegen die Fakten unbestrittenermassen nicht vor. Das Konzept der Kommission, die Reduktion auf Vorschuss in Unsicherheit, beruht darauf, dass es im Moment eben nicht möglich ist, die Arbeitslast zu bestimmen. Ihre Argumentation ist, wie gesagt, begreiflich und nachvollziehbar. Trotzdem will man bereits jetzt die Schraube anziehen, ein "politisches Zeichen" setzen - auch ein Wort aus der Diskussion - oder "Druck machen", ein Wort, das heute Morgen gefallen ist. Man will in dieser Verordnung jetzt definitiv einen Entscheid für 2008 fällen und dann offenbar zuschauen, was das Bundesgericht daraus macht, aber ohne eine umfassende Analyse des späteren definitiven Entscheides anzuordnen. Das macht die Kommission nicht, das schlägt sie nicht vor. Das ist Reduktion auf Vorschuss in Unsicherheit - eine Fahrt im Nebel.

Das andere Konzept, Reduktion nach Vorliegen genügender Fakten, besteht darin, dass man jetzt die Zahl 41 belässt, sie aber gleichzeitig befristet und klar zum Ausdruck bringt, dass sie zur Disposition steht und dass das Parlament zum entsprechenden Zeitpunkt obligatorisch darüber entscheiden muss. Das Alternativkonzept sieht weiter vor, dass das Bundesgericht bezüglich Reformen in Pflicht zu nehmen ist - das ist eine Bringschuld dem Parlament gegenüber - und gleichzeitig mit einer Reorganisationspflicht zu belegen ist. Als drittes Element soll man diese Akten jetzt sammeln. Richtig, Herr Schiesser, nicht die Akten, die zufällig vorgelegt werden, sondern möglichst objektiv das, was man in einer Wirksamkeitsprüfung nach Verfassung und Gesetz erheben kann - eine Wirksamkeitsprüfung zum Bundesgerichtsgesetz -, und das, was in einer Organisations- und Kostenanalyse erhoben werden kann, wie sie ursprünglich meines Wissens auch Herr Bundesrat Blocher zu Recht verlangt hat.

Welches ist die Befürchtung, die dahinter steht? Die Befürchtung, die dahinter steht, ist, dass wir in der Zwischenzeit wieder in Zustände wie in den Neunziger- und teils in den Achtzigerjahren geraten. Ich habe ungefähr eine Vorstellung, wovon ich spreche. Ich töne es jetzt nur an: zwei Drittel der Fälle im vereinfachten Verfahren, mit einer Qualität, die gelitten hat, mit einem Transfer von Entscheidungsbefugnissen, von Entscheidungsmacht, an die Gerichtsschreiber - das ist nicht akzeptabel. Ich habe das erlebt. Die Gerichtsschreiber sind nicht die legitimierten Entscheidvorbereiter und -fäller. Das ist in ausserordentlich grossem Mass geschehen. Das steht auch in den Kommissionsprotokollen, sodass ich das hier nicht weiter ausführen muss. Das Parlament musste dann jeweils kurzfristig mit Aufstockungen von Personal und weiterer Hilfe einspringen.

Das ist die Alternative, die wir vor uns haben.

Wenn wir jetzt vor diesem Hintergrund die Argumentation der Kommission für Rechtsfragen zu würdigen versuchen, dann sind in etwa folgende Überlegungen anzustellen - ich muss das kurz machen, und bin gerne bereit, die Einzelheiten noch darzulegen, ich habe sie zusammengestellt -: Zunächst machte die Kommission für Rechtsfragen eine Bedarfsprognose; das verstehe ich. Was jetzt vorliegt, ist aber keine Bedarfsprognose. Das ist doch nichts anderes als die Fortführung des Zahlenverhältnisses aus der Vergangenheit in die Zukunft - abgestellt auf einen Vergleich mit einer Periode, die für das Bundesgericht und für die schweizerische Öffentlichkeit eine Zeit der Krise war! Darf man auf eine Zeit der Krise abstellen und daraus Folgerungen für die Zukunft ziehen? Ich zweifle daran.

Das zweite Hauptelement der Diskussion ist die Entlastung, die aus dem neuen Bundesgerichtsgesetz und der übrigen Gesetzgebung resultiert. Bringt sie das, was hier vorgestellt wird? Ich zweifle auch hieran.

Es gibt mindestens zwei Überlegungen: Der Bundesrat hatte mehr Entlastung vorgeschlagen; das Parlament hat weniger beschlossen. Schon in der Verfassung hatte der Bundesrat ein Annahmeverfahren vorgeschlagen. Im Bundesgerichtsgesetz hatte er vor allem die Abschaffung der besonderen Verfassungsbeschwerde vorgeschlagen. Wir, hier im Ständerat, sind ihm nicht gefolgt. Ich war damals auch in der Kommission für Rechtsfragen. Wir haben damals versucht, diesen Schritt zu machen, und der Rat hat nicht mitgemacht. Das wäre fast die Hälfte der Belastung des Bundesgerichtes gewesen. Ich kritisiere das nicht, sondern stelle es einfach fest. Der Bundesrat hat mehr gewollt, das Parlament hat weniger gemacht, und damit ist die Belastung des Bundesgerichtes ganz erheblich höher ausgefallen als ursprünglich geplant. [PAGE 278]

Wenn Sie die einzelnen Elemente des Bundesgerichtsgesetzes und der übrigen Gesetze Punkt für Punkt durchgehen, was ich Ihnen jetzt erspare, dann kommen Sie in etwa zu ähnlichen Ergebnissen.

Wir müssen heute darüber nicht streiten. Wir können einfach nüchtern feststellen, dass es heute gewichtige Stimmen in der Wissenschaft und in der Praxis gibt, die ein grosses Fragezeichen setzen, ob die Bundesgerichtsgesetzgebung überhaupt eine Entlastung bringe. Ich erinnere etwa an die Schrift von Herrn Bundesrichter Wurzburger - kein Hetzer, sicher nicht - oder an die soeben erschienene Schrift von Frau Professor Kiener und an die Darstellung des Bundesgerichtes selber. Wie ich schon in der Kommission für Rechtsfragen früher gesagt habe, muss ich Ihnen sagen: Ich bin davon überzeugt, dass wir zu diesem Entlastungseffekt ein grosses Fragezeichen setzen müssen. Das ist ein Entscheid der Politik, den wir heute nicht zu kommentieren haben. Die Politik hat sich für eine Öffnung entschieden, wir haben uns für ein "Bundesgericht für alle" entschieden. Jetzt müssen wir auch die Konsequenzen aus diesem Entscheid tragen. Wir müssen die nötigen Kapazitäten bereitstellen.

Die Kommission für Rechtsfragen hat auf diese Unsicherheiten hingewiesen. Allein auf den Seiten 7 bis 10 des Berichtes ist zehnmal die Rede davon, dass alles unsicher sei. Wir sehen das auch aus dem Strauss der Anträge, der heute vorliegt. Wie geht man bei einer Unsicherheit vor? Man geht in Phasen vor, und wir diskutieren heute über die erste Phase, wie Herr Bürgi gesagt hat.

Zu dieser Phasierung müssen wir uns ehrlicherweise drei Fragen stellen lassen, zunächst einmal: warum 2011, warum nicht entweder 2008 oder 2014? Was heisst das? Das Bundesgerichtsgesetz soll 2007 in Kraft treten. Ein grosser Teil der Belastung kommt von den Kantonen. Die Kantone haben für die Einführung ihrer Verwaltungsrechtspflege Zeit bis Ende 2008 und für die Anpassung der Zivil- und Strafrechtspflege Zeit bis 2011. Dann kommen noch die neue Strafprozessordnung des Bundes und dann die neue Zivilprozessordnung des Bundes; wann diese in Kraft tritt, wissen wir nicht. Jedenfalls ist es doch wohl vernünftig anzunehmen, dass vor 2010, 2011 und 2012 kaum wesentliche Auswirkungen festgestellt werden können. Vorher spekuliert man, nachher kann man Fakten sammeln. Also schiene es mir vernünftig, dass wir einen Weg suchen, bei dem wir von diesen beiden Jahren ausgehen, 2008 und 2014. Das sind nämlich die Wahlperioden für das Bundesgericht. Dann können wir handeln, aber nicht 2011, irgendwo dazwischen, so scheint es mir.

Zum dritten Punkt in der Argumentation der Kommission: Die Kommission versucht mit einer Zielvorgabe zu arbeiten, weil sie eben eingestandenermassen in der Unsicherheit entscheiden muss. Das ist eine Methode, die wir aus der Wirtschaft kennen, sie hat sich bewährt, sie ist grundsätzlich durchaus sinnvoll. Aber was hier gemacht wird, ist gar keine Zielvorgabe, das ist eine Ressourcenvorgabe, das ist eine Inputvorgabe, nicht eine Outputvorgabe. Das ist ein Widerspruch in sich. Das ist methodisch sicher diskutabel. Wir wissen alle, dass "Richten" nicht nur Wirtschaft und Mathematik ist, das ist völlig klar. Aber daraus muss es doch Konsequenzen geben. Man liest in den Unterlagen der Kommission immer wieder von der Sorge um die Qualität. Aber die Folgerungen daraus sind nicht so zahlreich zu finden. Hier liegt eben auch ein wesentlicher Unterschied zur Verwaltung; ich habe jahrelang in der Verwaltung gearbeitet.

Also, das Jahr 2011, die Phasierung, ist problematisch, und das zweite Element, die spätere definitive Phase, müssen wir doch vorbereiten. Das, was hier in Artikel 2 vorgeschlagen ist, reicht doch nicht. Wir müssen eine umfassende Organisations- und Kostenanalyse haben, wir müssen eine Gesetzesevaluation haben.

Der Vorschlag, den ich Ihnen da in Antragsform unterbreite, geht dahin, dafür das Bundesgericht selber in die Pflicht zu nehmen, selbstverständlich in Zusammenarbeit mit dem Parlament und auch nach Weisungen des Parlamentes. Wir befinden uns hier auf Glatteis. Das muss ich deutlich sagen. Wenn Sie sich in anderen derartigen Studien umsehen, und es gibt solche, sogar aus der Schweiz, wenn Sie sich in der Literatur umsehen, wenn Sie auf den Experten hören, der an der Sitzung der Kommission, an der ich zufälligerweise als Stellvertreter dabei war, seine Aussage machte, dann müssen Sie sich wirklich fragen: Ist es nicht sinnvoll, die Betroffenen selber, in allererster Linie das Bundesgericht, in die Pflicht zu nehmen? Das ist der naheliegende Ausweg aus der von verschiedenen Kollegen erwähnten Gefahr des Basars. Das ist der normale Ausweg. Die Bundesverfassung garantiert die Verwaltungsautonomie des Bundesgerichtes. Da besteht ein Zusammenhang zur richterlichen Unabhängigkeit, darauf ist hingewiesen worden.

In anderen derartigen Situationen - es ist keine völlig einzigartige Situation, vor der wir hier stehen - pflegt das Parlament anders zu handeln. Es pflegt die Betroffenen in die Pflicht zu nehmen. Es nimmt den Bundesrat und die Verwaltung in die Pflicht. Denken Sie an die Flag-Ämter! Denken Sie an die ETH! Denken Sie an das neue Finanzhaushaltgesetz! In all diesen Fällen werden die Betroffenen selber in die Pflicht genommen. Vor kurzem hatten wir im Rat die Diskussion über die 60 zusätzlichen Stellen für den Flugsicherheitsdienst. Niemand hier kam auf die Idee, dem Bundesrat detaillierte Vorgaben zu machen! Der Bundesrat kam mit einer Organisationsanalyse. Wir studierten sie, sagten, dass sie überzeugt, und trafen den Entscheid in seinem Sinne.

Bisher verkehrte unsere Geschäftsprüfungskommission mit dem Bundesgericht anders als hier vorgeschlagen. Schauen Sie etwa ihren Bericht aus dem Jahr 2002 und den Zusatzbericht der Verwaltungskontrolle an. Damit schickte man das Bundesgericht auf den Weg des New Public Management. Vielleicht hat es zu wenig gemacht, einverstanden. Dann muss man nachstossen, um das durchzusetzen. Das Bundesgericht muss diese Bringschuld erfüllen. Das ist klar. Aber warum geht man mit dem Bundesgericht ganz anders um, als wir üblicherweise mit dem Bundesrat umgehen? Das ist unverständlich. Das ist unverständlich! Diese Frage müssen wir uns stellen lassen.

Darf ich abschliessend eine Sorge zum Ausdruck bringen, die in dieser Diskussion auch aufgeschienen ist? Es ist erstens die Sorge um das Verhältnis zwischen unseren höchsten Staatsorganen. Die neue Bundesverfassung geht davon aus, dass alle höchsten Staatsorgane einen Teil von Selbstverantwortung zu übernehmen haben. Das ist das eine Element. Das andere ist, dass sie sich mit gegenseitigem Vertrauen begegnen, nicht mit "politischen Zeichen", nicht mit "Druck"; jedenfalls so lange nicht, als noch eine Chance zur Kooperation besteht.

Es geht auch, zweitens, um die Legitimität der Richterwahl. Wir sind stolz auf die schweizerische Eigenart der politischen Richterwahl alle vier oder sechs Jahre. Richter werden bei uns nicht auf Lebzeit von einem König oder Präsidenten oder sonst in einem elitären Verfahren gewählt. Aber dieses Verfahren können wir nur so lange legitimieren, als das Parlament entsprechende Zurückhaltung übt. Und das wünsche ich uns auch jetzt. Dieser Respekt dem Bundesgericht gegenüber gilt nicht den Bundesrichtern, er gilt den Rechtsuchenden, dem Vertrauen der Rechtsuchenden in den Richter.

Ich meine darum, es sei vernünftig, jetzt den Weg zu gehen, den ich Ihnen vorschlage, und nicht auf Vorschuss ohne genügend Fakten zu entscheiden und unter Umständen gravierende Einbussen an Speditivität und Qualität in Kauf zu nehmen.