Abate Fabio · Nationalrat · 2006-06-20

Wortprotokoll

Die Neat-Aufsichtsdelegation (NAD) legt den Aufsichtskommissionen sowie den betroffenen Fachkommissionen beider Räte jährlich einen Bericht über ihre Aufsichtstätigkeit vor. Die Berichterstattung im Parlament wird jährlich abwechselnd von der GPK und der Finanzkommission übernommen, im Jahr 2006 also von der Finanzkommission. Der Tätigkeitsbericht bezweckt, stufengerecht und frühzeitig auf risikoreiche Entwicklungen beim Bau der Neat aufmerksam zu machen. Der vorliegende Tätigkeitsbericht enthält im Wesentlichen die Vorstellungen, die Bewertungen, die Beanstandungen und die Empfehlungen der NAD von Anfang des Kalenderjahres 2005 bis April 2006. Frau Dormond und ich haben die verschiedenen Schwerpunkte aufgeteilt, sodass Wiederholungen vermieden werden und dennoch eine vollständige Berichterstattung gewährleistet ist. Formell ist es wichtig, daran zu erinnern, welches die Kompetenzen der NAD gemäss dem Alpentransitbeschluss sind. Der NAD stehen keine Entscheid- oder Weisungsbefugnisse zu; sie kann unter anderem Beanstandungen und Empfehlungen direkt an den Bundesrat richten. Die unmittelbare Aufsicht und die Weisungsgewalt bleiben ausschliesslich beim Bundesrat.

Der Tätigkeitsbericht 2005 enthält vier Empfehlungen an den Bundesrat, drei davon betreffen die finanziellen Aspekte und eine die Situation des Ceneri-Basistunnels. Ich werde in dieser Materie nun zuerst die finanzielle Seite beleuchten: Die mutmasslichen Endkosten der Neat per Ende 2005 belaufen sich auf rund 16,4 Milliarden Franken. Die Kosten der Neat insgesamt sind seit 1998 um rund 29 Prozent angestiegen. Die gewichtigen finanziellen Ursachen seit dem Anfang sind folgende:

1. Erhöhte Sicherheitsanforderungen, Systementscheid Ceneri-Basistunnel und die Erhöhung der Zahl der Querschläge am Gotthard und am Lötschberg. Der Bundesrat hat im Jahr 2005 auf eine etappierte Realisierung des Ceneri-Basistunnels verzichtet.

2. Modernisierung der Eisenbahntechnik, insbesondere der Wechsel zum Sicherungssystem ETCS Level 2, und die Eisenbahntechnik am Gotthard.

3. Verbesserungen für die Bevölkerung und die Umwelt bei Frutigen und in Uri.

Weitere Ursachen sind die rechtlich und politisch bedingten Bestellungsänderungen und die Vergabe- und Ausführungsmisserfolge. Die Geologie spielte als Ursache eine untergeordnete Rolle. Die mutmasslichen Endkosten enthalten nur die beeinflussbaren Kosten, zum Beispiel keine Aufwendungen für Teuerung, Bauzinsen und Mehrwertsteuer.

Im Rahmen der Steuerung der Kosten hat die NAD eine Empfehlung an den Bundesrat gerichtet. Ich erinnere daran, dass der Bundesrat den Neat-Gesamtkredit bewirtschaftet. Er kann insbesondere die Freigaben aus den Reserven zugunsten von Objektkrediten nur vornehmen, wenn nachgewiesen ist, dass deren Mehrkosten nicht mit anderen Mitteln kompensiert werden können und es zur Stabilisierung der finanziellen Situation erforderlich ist. Die Finanzierung von Mehrkosten bzw. der Unsicherheit erfolgt über den Objektkredit Reserven im Neat-Gesamtkredit. Der Objektkredit Reserven wurde vom Parlament bewusst knapp gehalten und weniger hoch angesetzt, als es zur vollen Deckung der Unsicherheit nötig wäre. Ziel war, einerseits den Kostendruck auf die Ersteller laufend aufrechtzuerhalten, andererseits die Transparenz des Systems für Bundesrat und Parlament sicherzustellen.

Reichen die Mittel trotzdem nicht aus, muss der Bundesrat dem Parlament eine Botschaft für einen Zusatzkredit vorlegen. Bevor allerdings Mehrkosten durch Reservefreigaben und Zusatzkredite finanziert werden, müssen alle Möglichkeiten zur Projektoptimierung und Kostensteuerung ausgeschöpft werden. Die NAD hat dem Bundesrat empfohlen, seinen Optimierungsauftrag zu erfüllen. Das Kompensationspotenzial muss vor jeder Freigabe aus dem Objektkredit Reserven ausgeschöpft werden. Die Überprüfung der Standards ist mit einzubeziehen. Der Bundesrat wird eingeladen, im Falle einer Reservefreigabe im Beschlussdispositiv festzuhalten, weshalb er keine Möglichkeiten für Kompensationen mehr sieht.

Der Grossteil der Kostensteigerungen beim Neat-Projekt, die seit der Annahme der FinöV-Vorlage im Jahr 1998 entstanden sind, sind auf Bestellungsänderungen des Bundes zurückzuführen. Bestellungsänderungen sind z. B. auch der Entscheid des BAV zugunsten der Einführung von ETCS Level 2 beim Lötschberg-Basistunnel oder der Entscheid des Bundesrates zugunsten eines Systemwechsels beim Ceneri-Basistunnel. Die Verantwortung für die Projektierung bzw. deren Änderung liegt bei den Erstellern. Das BAV entscheidet bei Bestellungsänderungen, die nicht mit einer Anpassung der Kosten- und der Terminziele verbunden sind. Bei Änderungen, die mit einer Anpassung der Kosten- und der Terminziele verbunden sind und die Freigabe von finanziellen Mitteln erfordern, entscheidet der Bundesrat. Die NAD hat dem Bundesrat empfohlen, Bestellungsänderungen weiterhin genauestens nach den Vorgaben des Änderungswesens prüfen zu lassen, bevor er eine Freigabe aus den Kreditreserven für das gesamte Objekt beschliesst.

Jetzt zum Kostenrisiko: Die Kostenrisiken sind vom BAV auch Ende 2005 analysiert worden. Das Gesamtprojekt Neat wird von folgenden Gefahren beeinflusst: Die Baugrundgeologie ist schlechter als prognostiziert; Verträge werden nicht eingehalten; es erfolgen zusätzliche Bestellungen des Bundes und Projektänderungen; die Kostenauswirkung von Massnahmen zur Einhaltung der Terminziele erhöht die Endkostenprognose. Für die Werke der Neat schätzt das BAV die Kostenauswirkungen der Gefahren neu auf 1,4 Milliarden Franken und die der Chancen auf 50 Millionen Franken. Die NAD weist darauf hin, dass in diesen Risikobetrachtungen der Zimmerberg-Basistunnel und der Hirzel-Basistunnel nicht berücksichtigt sind. Diese nichtfreigegebenen Projektelemente der Neat werden mit der Vorlage zur zukünftigen Entwicklung der Bahnprojekte (ZEB) überprüft. Das wird im Jahr 2007 erfolgen.

Die NAD stellt fest, dass das Gefahrenpotenzial trotz fast unveränderten Endkostenprognosen gestiegen ist. Gleichzeitig ist die Wahrscheinlichkeit gering, dass das Chancenpotenzial realisiert werden kann bzw. Einsparungen erfolgen. Die Tendenz zur Kostensteigerung realisiert sich mit deutlich [PAGE 998] höherer Wahrscheinlichkeit als jene der zur Zieleinhaltung erforderlichen Kostenreduktion.

Hiermit kommen wir zur Steuerung der Kredite. Das Parlament genehmigte im Juni 2004 einen Zusatzkredit zum Neat-Gesamtkredit von 900 Millionen Franken. Damit wurde der Objektkredit Reserven entsprechend aufgestockt. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung war allerdings klar, dass der Zusatzkredit nicht ausreichen würde. Der Bundesrat hielt bei seinem Antrag für den ersten Zusatzkredit von 900 Millionen Franken an der Finanzierungsstrategie der knappen Mittel mit Druck auf die Ersteller fest. Er nahm damit einen Paradigmenwechsel vor und war bereit, eine Finanzierungslücke in Kauf zu nehmen. Er ging damals davon aus, dass der erste Zusatzkredit - unvorhersehbare Zwischenfälle ausgenommen - zur Überbrückung der Zeit bis Anfang 2008 ausreichen sollte. Dabei stellte er in Aussicht, dass noch vor Ablauf dieser Zeitspanne mit einem neuerlichen Zusatzkreditbegehren zu rechnen sei. Dieses werde sich auf gesicherte Kostenberechnungen stützen und den Anforderungen des Finanzhaushaltgesetzes entsprechen können.

Die Unterdeckung von rund 800 Millionen Franken per Ende 2005 kann aus heutiger Sicht nicht mehr durch Kompensationen behoben werden. Ein totaler politischer Verzicht auf die gesperrten Neat-Projekte Zimmerberg-/Hirzeltunnel und die Ausbauten auf der Gotthardachse durch das Parlament könnte kurzfristig einen zweiten Zusatzkredit in der Höhe dieser Unterdeckung unnötig machen. Zur Finanzierung eines Teils bzw. des gesamten aktuellen Kostenrisikopotenzials von 1,4 Milliarden Franken müsste allerdings zu einem späteren Zeitpunkt trotzdem ein zweiter Zusatzkredit beantragt werden. Aber die NAD ist der folgenden Meinung: Wenn sorgfältige, nach fachmännischen Regeln erstellte Kostenberechnungen eine Überschreitung wahrscheinlich erscheinen lassen, ist rechtzeitig ein Zusatzkredit einzuholen. "Rechtzeitig" bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die parlamentarische Handlungsfreiheit im Rahmen der Finanzkompetenz vollumfänglich gewahrt bleibt.

Darum hat die NAD dem Bundesrat empfohlen, dem Parlament spätestens zusammen mit der Botschaft über die zukünftige Entwicklung der Bahnprojekte, also der ZEB-Vorlage, eine Botschaft für einen zweiten Zusatzkredit zum Neat-Gesamtkredit zu unterbreiten, damit die Finanzierungslücke geschlossen wird, der Handlungsspielraum des Parlamentes erhalten bleibt und keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden.

Die letzte Empfehlung der NAD im Tätigkeitsbericht 2005 betrifft den Ceneri-Basistunnel. Die NAD stellt fest, dass die neueste Kostenprognose für den Ceneri-Basistunnel von 2,2 Milliarden Franken zwar weiterhin knapp unter 2,3 Milliarden Franken liegt. Ihrer Ansicht nach bewegt sich die Kostenprognose aber bereits vor Baubeginn auf sehr hohem Niveau und schränkt dadurch den Handlungsspielraum stark ein, falls während des Baus weitere Risiken auftreten. Die NAD diskutierte die Frage, wie die aktuelle Situation verursacht wurde, wer dafür verantwortlich ist, mit welchen Massnahmen die Auswirkungen gemindert bzw. vermieden werden können und welche Lehren für den weiteren Projektverlauf daraus gezogen werden können.

Die NAD erachtet die überraschenden Mehrkosten und eine um rund zwei Jahre längere Bauzeit als schwerwiegend. Es ist kurz nach den Beratungen zum Neat-Zusatzkredit im Parlament und dem Bundesratsbeschluss über einen Vollausbau politisch nicht vertretbar, dass das Projekt bereits zu Baubeginn rund 10 Prozent teurer als beschlossen zu stehen kommt. Die NAD unterstützt die vom BAV eingeleiteten Massnahmen und erwartet von den Projektverantwortlichen und den Aufsichtsorganen eine umfassende Überprüfung von Einsparungsmöglichkeiten mit dem Ziel, die Mehrkosten und die Verzögerungen weitestgehend zu minimieren, wenn nicht vollständig zu kompensieren. Die NAD hat dem Bundesrat empfohlen, spätestens nach Vorliegen der Auswertung der externen Überprüfung des Bauprojektes in politischer Hinsicht zu prüfen, ob auf bereits gefasste Beschlüsse zurückgekommen werden muss.

Bundesrat und Parlament haben in der jüngsten Vergangenheit politische Entscheide in der Annahme gewisser Voraussetzungen gefällt, die in Kenntnis des sistierten Bauprojektes "Rohbau Ceneri-Basistunnel" nicht mehr als gegeben erscheinen. Die Erreichung des Ziels einer zeitnahen Inbetriebnahme von Gotthard-Basistunnel und Ceneri-Basistunnel ist von vielen Unsicherheitsfaktoren abhängig. Die laufende Verschiebung des Termins, an welchem die gesamte Gotthardachse in Betrieb genommen werden kann, hat in jedem Fall negative Auswirkungen auf die volle Kapazitätsauslastung und damit auf die Erreichung des Verlagerungszieles.