Blocher Christoph · Bundesrat · 2007-06-07

Wortprotokoll

Bei der Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" gibt es drei Aspekte, die der Bundesrat behandelt hat: der Inhalt der Initiative, die Gültigkeit der Initiative und die Frage, wie sich der Bundesrat zur parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas stellt, welche ja kein Bundesratsgeschäft ist. Sie werden etwas erstaunt sein, wenn ich nicht mit der Gültigkeit, sondern mit dem Inhalt der Initiative beginne, aber es ist notwendig, das zu tun, auch um zu sagen, warum der Bundesrat die Volksinitiative für gültig erklärt.

Bei dieser Volksinitiative geht es darum, dass die Gemeinden autonom entscheiden können, welches Organ das Gemeindebürgerrecht erteilen darf, und dass dieser Entscheid materiell nicht angefochten werden kann. Das war die Haltung in der Schweiz bis zum Bundesgerichtsurteil vom 9. Juli 2003. Damals entschied das Bundesgericht, dass Einbürgerungen Rechtsanwendungsakte und keine politischen Entscheide sind, dass Urnenabstimmungen unzulässig sind und dass ablehnende Entscheide begründet werden müssen, was bis dahin nicht der Fall gewesen war.

Einige Redner haben hier gefragt: Warum hat dann der Bundesrat noch im Jahr 2000 erklärt, Einbürgerungen seien politische Akte, es gebe keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung und Entscheide seien nicht anfechtbar? Es ist richtig: Das war die Haltung des Bundesrates, es war die Haltung des Parlamentes, und es war auch die in der Rechtsanwendung und in der Lehre überwiegende Meinung. Mitte der Neunzigerjahre hat ein Teil der Lehre erklärt, es sei problematisch, dass Einbürgerungsentscheide keine Rechtsanwendungsakte seien. Anfang dieses Jahrzehnts war das in der Lehre umstritten.

Nach dem Entscheid des Bundesgerichtes musste sich der Bundesrat entscheiden, ob er bei der bisherigen Auffassung bleiben oder die neue, moderne Auffassung vertreten wolle, wie sie das Bundesgericht vertritt. Der Bundesrat hat sich entschieden, seine bisherige Auffassung zu ändern und die Auffassung des Bundesgerichtes zu vertreten. Damit ist klar, dass er diese Initiative ablehnen musste.

Die zweite Frage, die der Bundesrat entscheiden musste, war die der Gültigkeit. Bei Volksinitiativen wird jetzt zunehmend die Gültigkeit infrage gestellt, und zwar viel leichtfertiger als früher. Das hat zwei Gründe: Erstens ist es natürlich ein eleganter Weg, um eine Frage nicht entscheiden lassen zu müssen; das ist die grosse Gefahr. Zweitens ist es so, dass mit der zunehmenden Globalisierung und Vernetzung das internationale Recht natürlich eine grössere Rolle spielt und sich damit auch die Gültigkeitsfrage ernsthafter stellt. In diesem Fall - und das ist etwas Seltenes in der Bundesverwaltung - gab es keine Juristen, welche die Gültigkeit verneinten. Ihre Kommission hat Experten eingeladen, die Sie selber bestimmten. Kein einziger dieser Experten hat die Auffassung vertreten, diese Initiative sei ungültig. Sie sehen, das ist relativ selten, und ich muss sagen, dass wir es schon von daher gesehen eigentlich einfach haben.

Die Gültigkeitsvoraussetzungen einer Volksinitiative sind in der Bundesverfassung geregelt: Artikel 139 Absätze 2 und 3 sowie Artikel 194 Absatz 3. Demzufolge muss eine Initiative die Einheit sowohl der Form wie auch der Materie wahren, sie muss vereinbar mit den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechtes und faktisch durchführbar sein. Alle diese Dinge treffen für diese Initiative zu. Die Bundesversammlung kann eine Volksinitiative, welche zwingende Bestimmungen des Völkerrechtes verletzt, für ganz oder teilweise ungültig erklären. Allerdings ist dabei zu beachten, dass nur ein kleiner Teil der internationalen Bestimmungen dem sogenannt zwingenden Völkerrecht - dem Jus cogens, wie Sie es genannt haben - zugerechnet wird. Dazu gehören zum Beispiel die Verbote von Genozid, Folter, Sklaverei und Grundzüge des humanitären Kriegsrechtes. Sie sehen: Es geht dabei um eindeutige Dinge. Es geht nicht um Dinge, bei denen man zweierlei Meinung sein kann oder zu denen es Verträge gibt, die man kündigen kann; es geht nicht um internationales Recht aufgrund von Vereinbarungen, aus denen man aussteigen kann.

In konstanter Praxis hat sich der Bundesrat, im Einklang mit der Lehre, dafür ausgesprochen, dass die Schranke der Verfassungsrevision auf die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechtes beschränkt bleibt und nicht auf das ganze Völkerrecht ausgeweitet wird. Das Völkerrecht als solches ist schon etwas Unklares, und es ist auch ganz unklar, ob im vorliegenden Fall das Völkerrecht zur Anwendung gebracht werden könnte. Die Berufung auf das etwas "weiche" Völkerrecht - ich erlebe in der Praxis, wie viele Meinungen vorhanden sind, wenn es um Völkerrecht geht - ist natürlich ausserordentlich gefährlich; denn man kann natürlich durch eine extensive Auslegung auch den Rechtsstaat aushebeln, und man kann Rechtssätze anwenden, die nicht rechtsstaatlich erlassen worden sind. Die Frage ist dann, wer eigentlich das Völkerrecht erlassen hat. Das ist eine Frage, die uns in Zukunft vermehrt beschäftigen wird. Dies rechtfertigt sich angesichts der grossen Bedeutung der Volksrechte. Es kommt hinzu, dass selbst bei einer potenziell völkerrechtswidrigen Vorlage viele politische und rechtliche Mittel eingesetzt werden können, um einen Normkonflikt zu vermeiden. Das kennen wir.

Bei der vorliegenden Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" ist der Bundesrat, in Übereinstimmung mit den Experten - auch mit den Experten in Ihrer Kommission -, zur Überzeugung gelangt, dass keine Bestimmungen des zwingenden Völkerrechtes verletzt sind. Das Ergebnis dieser Prüfung deckt sich auch mit der Auffassung von Experten, die Sie nicht eingeladen haben. Schliesslich haben sich am 30. März 2006 auch die Mitglieder Ihrer Kommission dieser Auffassung angeschlossen, und sie haben beschlossen, dass die Volksinitiative gültig ist.

Nun, es ist die Frage gestellt worden, ob diese Volksinitiative das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung verletze. Dazu ist zu sagen, dass diejenigen Elemente, die mit der Einbürgerungs-Initiative kollidieren könnten, nicht zwingendes Völkerrecht sind. Das ist unbestritten. Umstritten ist, wieweit die Initiative mit anderem nichtzwingendem Völkerrecht kollidieren könnte. Das haben wir Ihnen in der Botschaft dargelegt. Die Experten gehen weniger weit, als wir es in der Botschaft tun. Wir waren also der Meinung, es könnte durchaus sein. Andere hatten eine andere Meinung. Aber sie sind hier nicht erheblich, denn sie sind bei dieser Frage nicht massgeblich. [PAGE 759]

Herr Hämmerle, Sie haben gesagt, der Justizminister könne nicht Hüter der Verfassung und des Rechtes sein. Wenn alle Juristen und Experten in der völkerrechtlichen Abteilung dieser Meinung sind und wenn der Bundesrat dieser Meinung ist und ich sie vertrete - ich weiss nicht, ob dann Sie der Hüter der Verfassung sein sollen. Nicht wahr, Sie haben das Recht dazu; ich würde Ihnen nicht vorwerfen, Sie seien es nicht. Sie haben hier eine andere Meinung.

Es ist hier geltend gemacht worden, man habe es bei der Verwahrungs-Initiative gesehen; sie sei zwar nicht für völkerrechtswidrig erklärt worden, sie verstosse nicht gegen das Jus cogens, aber man könne sie nicht umsetzen. Ich bitte Sie, genau zu sein: Wenn man die Initiative umsetzen will, kann man sie umsetzen, und man kann sie so umsetzen, dass ihr Wortlaut und das Jus cogens eingehalten werden. Wenn man sie nicht umsetzen will, dann ist es klar. Es sind vor allem die Gegner der Initiative, die jetzt sagen, man könne sie nicht umsetzen. Der Ständerat hat einen Text beschlossen. Sie hätten ihn ändern können, wenn Sie gewollt hätten; Sie haben es nicht getan. Sie sagen einfach, man könne sie nicht umsetzen. Wir sind nicht dieser Meinung, aber diese Debatte steht ja noch an.

Zum Schluss zur Initiative Pfisterer Thomas, das ist ja eine parlamentarische Initiative; hierzu nur so viel: Diese Initiative versucht die ausweglose Situation zu überwinden; man sagt, dass man eigentlich die direktdemokratischen Entscheide nicht ausser Kraft setzen möchte, denn direktdemokratische Entscheide sind nie Rechtsentscheide, aber man möchte hier auch das Recht mehr ins Spiel bringen. Der Bundesrat hat diese Einbürgerungsvorlage von der Stossrichtung her als einen gangbaren Weg bezeichnet. Daher unterstützt er die Vorlage auch dann, wenn sie vom Parlament zum indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative erhoben werden sollte. Im Detail liegt sie uns ja noch nicht vor, weil Sie sie noch nicht beschlossen haben - aber das ist die vorläufige Stellungnahme des Bundesrates.

Sie sehen, der Bundesrat ist der Meinung, diese Initiative sei eindeutig rechtens, sie ist nicht ungültig zu erklären. Ferner soll das Volk darüber entscheiden, ob die Einbürgerung wie bis 2003 ein politischer Akt ist, ohne Rechtsanspruch und materiell nicht anfechtbar, oder ob das Regime gelten soll, wie es das Bundesgericht oder die parlamentarische Initiative Pfisterer Thomas festlegt.

Der Bundesrat ist der Meinung, die Volksinitiative sei gültig, sie sei aber zur Ablehnung zu empfehlen; er ist ferner der Meinung, die parlamentarische Initiative Pfisterer Thomas sei ein gangbarer Weg.