Pagan Jacques · Nationalrat · 2007-06-12

Wortprotokoll

Quelques mots très généraux sur le déroulement de la procédure suivie [PAGE 829] dans le cadre de cette affaire. Il y a maintenant presque sept ans que notre ancien collègue Jean-Michel Cina a déposé une initiative parlementaire, sous la forme d'une demande conçue en termes généraux: "Le commerce des activités à risque de plein air et la profession de guide de montagne sont réglementés dans une loi suisse fondée sur les compétences constitutionnelles fédérales (art. 42 al. 2 et art. 76, 77, 78 et 95 Cst.)." Le dépôt de cette initiative faisait suite aux tragiques accidents de canyoning et de saut à l'élastique survenus respectivement dans le Saxetbach et à Stechelberg en 2000.

Dans un premier temps, c'est la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique de notre conseil qui a été chargée de l'examen préalable de cette initiative. Le 4 mai 2001, elle a proposé, par 13 voix contre 7, de ne pas y donner suite. Elle a par ailleurs formulé la proposition de transmettre une motion de commission; proposition qui a été combattue par une seconde minorité, qui a proposé de transmettre la motion sous forme de postulat.

Le 19 septembre 2001, notre conseil a décidé, par 79 voix contre 66, de rejeter la proposition de sa commission et de donner suite à l'initiative pour des motifs de protection des consommateurs et pour que l'adoption d'une loi-cadre permette d'attirer l'attention du grand public sur les dangers de la banalisation des activités sportives à risque. Dans la foulée, il a chargé une commission d'élaborer un projet d'acte législatif, mission qui a été dévolue à la Commission des affaires juridiques, selon la décision du Bureau de notre conseil.

S'agissant des travaux de la Commission des affaires juridiques de notre conseil, il y a lieu de relever ce qui suit. Le 24 juin 2003, elle a nommé une sous-commission aux fins de préparer un avant-projet de loi allant dans le sens de l'initiative. Composée de Mesdames Garbani et Huber, de Messieurs Joder et Mathys, présidée par Monsieur Cina, donc l'auteur de l'initiative, cette sous-commission a siégé à cinq reprises entre novembre 2003 et décembre 2004. Elle a auditionné des experts des différentes branches professionnelles visées par l'initiative, un représentant d'un canton possédant une loi sur les sports de montagne et de neige, en l'occurrence le canton des Grisons, ainsi qu'un représentant du Bureau fédéral de la consommation.

Le 6 décembre 2004, la sous-commission a adopté un avant-projet de loi qui a été soumis à l'attention de la commission laquelle, dans sa séance du 27 mai 2005, a demandé à la sous-commission d'éclaircir divers points. La sous-commission s'est réunie dans sa nouvelles composition - Madame Huber, Monsieur Chevrier, président, Messieurs Hämmerle, Joder et Mathys - à trois reprises entre juin et décembre 2005.

En date du 17 février 2006, la commission a adopté, par 12 voix contre 4 et 5 abstentions, un avant-projet de loi qu'elle a soumis à une procédure de consultation, via l'Office fédéral du sport. A sa séance du 8 septembre 2006, elle a pris connaissance des résultats de la procédure de consultation et a finalement adopté un projet de loi, par 12 voix contre 10, les opposants proposant le classement pur et simple de l'initiative parlementaire. En date du 1er décembre 2006, elle a établi son rapport à l'intention de notre conseil, rapport contenant le projet de loi précité.

Tous les parlementaires ont reçu ce rapport, fort bien documenté, à fin février 2007. Par avis du 14 février 2007, le Conseil fédéral a déclaré ne pas partager les conclusions de ce rapport et a proposé en conséquence de ne pas entrer en matière sur le projet. A sa séance du 22 février 2007, au cours de laquelle Monsieur le conseiller fédéral Schmid a été auditionné sur les raisons de l'avis négatif de l'exécutif fédéral, la commission s'est finalement ralliée à ce même avis, par 12 voix contre 10 et 1 abstention, et a ainsi décidé de classer l'initiative parlementaire, solution qu'elle vous propose aujourd'hui d'entériner.

Il est à noter que dans l'accomplissement de leurs travaux, la commission, de même que la sous-commission bien entendu, ont été assistées par le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports, notamment par l'Office fédéral du sport ainsi que par le Département fédéral de justice et police, en l'occurrence par les services compétents de l'Office fédéral de la justice.

Qu'en est-il du projet de loi rejeté? Quelques mots s'imposent pour respecter quand même un devoir d'objectivité minimal. Ce projet comprend vingt dispositions légales réparties en sept sections: la première section concerne les dispositions générales incluant le champ d'application de la loi, à savoir la détermination des activités à risque concernées; la deuxième concerne le devoir de diligence mis à la charge des prestataires de services commerciaux; la troisième traite de l'introduction du régime de l'autorisation moyennant la couverture d'une assurance-responsabilité civile; la quatrième concerne les restrictions cantonales d'accès à certaines zones pour des raisons de protection de la nature et des eaux; la cinquième traite des dispositions pénales; la sixième concerne le soutien accordé par la Confédération aux personnes morales de droit privé; et enfin, la septième concerne les dispositions finales.

Il faut insister sur le fait que le projet régit exclusivement l'offre à titre lucratif d'activités sous la conduite de guides de montagne, de descentes hors piste et d'activités à risques déterminées, à savoir le canyoning, le rafting et le saut à l'élastique. Cela ne va pas plus loin. Il prévoit dans les grandes lignes que le canyoning et le rafting, mais aussi les excursions en haute montagne, par exemple, doivent être proposés par des prestataires de services sûrs et respectant les normes de sécurité minimales. Il prévoit également que toute personne exerçant le métier de guide de montagne, de professeur de sports de neige ou proposant à des fins commerciales des activités à risque, doit respecter le devoir de diligence et les exigences de sécurité fixées par la loi. Il prévoit aussi dans les grandes lignes un régime d'autorisations instauré pour les activités commerciales de guide de montagne et de professeur de sports de neige, et les prestataires proposant à titre lucratif les activités à risque énumérées par la loi. Les prestataires doivent avoir une assurance-responsabilité civile garantissant une couverture suffisante. Les guides de montagne et les professeurs de sports de neige doivent également être en possession du brevet fédéral ou d'un certificat de capacité équivalent. Enfin, les prestataires de canyoning, de rafting et de saut à l'élastique doivent être soumis à une procédure de certification.

Appréciations de la commission concernant ce projet de loi: la durée particulièrement longue nécessitée par le traitement de l'initiative parlementaire Cina - il aura fallu solliciter et obtenir deux prolongations de délai en 2001 et 2003 - résulte de l'examen particulièrement fouillé et documenté auquel la Commission des affaires juridiques de notre conseil et sa sous-commission ont procédé. Elle résulte également du fait que les avis au sein de la commission étaient dès le début très partagés quant à la nécessité d'élaborer une loi fédérale en la matière.

A ce sujet, l'avis négatif exprimé par le Conseil fédéral le 14 février 2007 a été finalement décisif pour faire pencher la décision de la commission dans le sens du classement de l'initiative. Dans son appréciation, le Conseil fédéral estime qu'il appartient prioritairement aux cantons de montagne de légiférer sur les activités à risque qui y sont pratiquées, chaque canton étant bien entendu différent à ce niveau-là. C'est déjà le cas de plusieurs d'entre eux pour les activités professionnelles de guide de montagne et de professeur de sports de neige. D'autres cantons s'appuient sur l'autorégulation des associations actives dans la branche. En outre, et toujours selon le Conseil fédéral, la législation fédérale oblige déjà tout prestataire proposant une activité à risque à prendre toutes les mesures de précaution susceptibles de garantir la sécurité de ses clients. Ces prestataires y sont tenus aussi bien sur le plan de la responsabilité civile qu'en raison de l'obligation d'agir leur incombant au plan pénal.

S'agissant de l'autorégulation, le Conseil fédéral rappelle l'existence de la fondation Safety in Adventures, qui offre depuis 2003 la possibilité de certifier les prestataires d'activités à risque. La Confédération en est cofondatrice et met à disposition son savoir en matière de sports et de loisirs par [PAGE 830] l'intermédiaire de l'Office fédéral du sport. Toujours selon le Conseil fédéral, la libre circulation des personnes par rapport à l'Union européenne ne requiert pas de son côté une nouvelle réglementation concernant les compétences professionnelles des prestataires commerciaux concernés.

Autre élément déterminant dans la décision de classement de la majorité de la commission, les résultats de la procédure de consultation menée par l'Office fédéral du sport et faisant l'objet de son rapport daté d'août 2006 qui compte 33 pages: ce sera un élément tout à fait déterminant dans l'appréciation de la commission. Outre le Tribunal fédéral, les cantons, la Commission de la concurrence, 15 partis politiques et 29 organisations et fédérations intéressées, au total 81 participants à la procédure de consultation ont été sollicités pour fait part de leur point de vue sur le principe et les modalités du projet de loi de la commission. En tout et pour tout, ce sont 65 avis qui ont été reçus: 26 cantons, le Tribunal fédéral, la Commission fédérale de la concurrence, quatre partis, 33 organisations et fédérations intéressées.

Comme l'a relevé un membre de la commission, lors de la séance du 8 septembre 2006 durant laquelle le contenu de ce rapport a été discuté, les résultats de la consultation sont ambivalents, on ne voit pas se dessiner de tendance extrêmement claire. Vous avez d'un côté les partisans: ils veulent une réglementation uniforme au plan fédéral. Pour eux, les modalités de la loi projetée sont souvent quand même jugées trop compliquées et lourdes administrativement, alors qu'on devrait disposer d'un texte globalement simple et facilement applicable.