Merz Hans-Rudolf · Bundesrat · 2007-06-20

Wortprotokoll

Ich werde zuerst einige wenige Gedanken zum Steuerwettbewerb äussern und mich dann zu den Interpellationen und zur heutigen Debatte noch vernehmen lassen.

Zunächst zum Steuerwettbewerb. Der liberale Politiker und Industrielle Walther Rathenau hat einmal gesagt: "Die Klage über die Schärfe des Wettbewerbs ist in Wirklichkeit meist nur eine Klage über den Mangel an Einfällen." In der Tat, auch heute - und vielleicht heute erst recht wieder - hört man Klagen über die Schärfe des Wettbewerbs in Form von Forderungen an die Politik. Der Staat, so wird gesagt, müsse die Marktkräfte zähmen, namentlich indem er reguliert, verbietet, subventioniert, harmonisiert, kontingentiert, boykottiert - Sie kennen alle diese Begriffe. Angesichts solcher Forderungen wird übersehen, dass Wohlstand und Prosperität unseres Landes im Wesentlichen eben auf Freiheit und auf Wettbewerb beruhen. Freiheit und Wettbewerb sind eng mit unserer demokratischen Tradition verbunden. Sie befördern namentlich die Entscheidungsfreiheit des Individuums. Damit ist der Liberalismus der Nährboden für den Fortschritt. Er löst unter anderem eine Rivalität unter Ideen aus, die sich dann eben im Wettbewerb wechselseitig zu einem Höchstmass an Produktivität und an schöpferischer Initiative herausfordern. Der Wettbewerb wirkt aber nicht nur im Markt leistungsfördernd, sondern selbst in Sport, Kunst und Kultur kennen wir ihn.

Wie aber steht es um den Wettbewerb in der Finanz- und Steuerpolitik? Verschiedentlich wird ihm hier der Kampf angesagt, so auch heute hier in der Debatte. Klagen über die Schärfe des Wettbewerbs sind en vogue. Aber im Kontrast zu diesen Klagen über die Schärfe des Wettbewerbs stehen wissenschaftliche Erkenntnisse. Es sind Erkenntnisse, die sagen, dass der Steuerwettbewerb Vielfalt gewährleistet, Auswahl gewährleistet, Effizienz und Innovation. Warum? Wenn sowohl Bürger als auch Unternehmen ihre Wohn- bzw. Standorte bewusst auswählen können, dann zwingt das eben Politik und Verwaltung von konkurrierenden Standorten, eine attraktive Kombination von öffentlichen Leistungen mit einer möglichst geringen fiskalischen Belastung anzubieten. Wie sie das machen, hat eben sehr viel mit Steuerpolitik zu tun. Der Nutzen des Steuerwettbewerbs für unsere Gesellschaft ist vielfältig, stehen doch die Kantone untereinander in einem Qualitätswettbewerb.

Dieser Wettbewerb beinhaltet ein Innovationspotenzial, denn auch im Experimentieren mit neuen Lösungen liegt eben Innovation. Die realpolitische Alternative zum Steuerwettbewerb wäre ein Steuerkartell; aber Kartelle sind für Bürgerinnen und Bürger selten von Vorteil. Ich wage zu behaupten, dass kartellistische Steuerstrukturen für den Bürger letztlich teurer sind, ohne dass er auf entsprechend mehr Leistungen zählen könnte.

Das Urteil des Bundesgerichtes zum Obwaldner Steuertarif hat daran nichts geändert. Die Rahmenbedingungen, unter welchen dieser Wettbewerb stattfinden soll, wurden in einem Bereich konkretisiert. Aber das Urteil stellt den Steuerwettbewerb als solchen nicht infrage. Es versteht sich aber, dass dieses Urteil zu akzeptieren und umzusetzen ist.

Was innenpolitisch für die Schweiz gilt, vertreten wir seit je auch gegenüber unseren ausländischen Partnern. Für die Schweiz ist der Steuerwettbewerb nicht nur ein theoretisches Konzept. Unsere Erfahrungen mit dem Steuerwettbewerb sind gut. Wieso sollte dies nicht auch für den internationalen Bereich gelten? Unsere Doppelbesteuerungsabkommen, die EU-Zinsbesteuerung und die Kohäsionszahlungen sind allesamt Ausdruck dieser Überzeugung. Die Schweiz hat nicht den Vorteil eines grossen Binnenmarktes; Herr Gutzwiller hat soeben darauf hingewiesen, dass sie auch nicht von natürlichen Gegebenheiten wie Rohstoffvorkommen oder Meeranschluss profitieren kann. Als kleine, aber offene Volkswirtschaft sind wir auf eine attraktive Steuerpolitik angewiesen. Um unsere natürlichen Wettbewerbsnachteile zu kompensieren, müssen wir eben im internationalen Wettbewerb um Arbeitsplätze und Wohlstand mithalten.

Dieser Wettbewerb findet statt, mit oder ohne uns. Es überrascht deshalb nicht, dass sich auch andere kleine Länder durch offensive Strategien profilieren, gerade auch im Steuerwettbewerb. Wo die Systeme gerecht, effizient und demokratisch abgestützt sind, kann nie von schädlichem Wettbewerb gesprochen werden. Das gilt namentlich auch im Verhältnis zur Europäischen Union. Aus Sicht der Schweiz [PAGE 1018] fallen die in Übereinstimmung mit dem Steuerharmonisierungsgesetz erlassenen kantonalen Vorschriften zur Unternehmensbesteuerung nicht in den Anwendungsbereich des Freihandelsabkommens von 1972. Aber selbst wenn sie unter dieses Abkommen fielen, würden diese Steuererleichterungen keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Freihandelsabkommens darstellen. Aus diesen Gründen ist die Schweiz der Meinung, dass keine Verletzung des Abkommens zwischen der Schweiz und der EG vorliegt, und deshalb gibt es auch keinen Anlass zu Verhandlungen.

Wie es sich aber für Partner mit engen Handelsverflechtungen und einem lebhaften kulturellen Austausch gehört, werden wir nun die gegenseitigen Positionen im Dialog erörtern. Dialog heisst konkret, dass es erstens um die Darlegung des rechtlichen Standpunktes, zweitens um eine Diskussion über staatliche Beihilfen und über Wettbewerbsverzerrungen und schliesslich drittens um das Aufzeigen unserer schweizerischen Steuersouveränität geht. Durch die Verweigerung des Dialogs würde das Problem nicht verschwinden, sondern die Fronten würden sich verhärten.

Wer Wettbewerb befürwortet, muss auch den Mut zu Reformen aufbringen. Unser Steuersystem muss deshalb laufend überprüft und gegebenenfalls gestärkt werden; das wird mittelfristig vor allem Massnahmen für besonders mobile Produktionsfaktoren erfordern. Gerade im Bereich der Steuerbelastung auf Unternehmensgewinnen ist eine internationale Dynamik auszumachen, die uns mittelfristig - da muss ich einschieben: Steuerdebatte mit der EU hin oder her - zum Handeln zwingt. Der Bundesrat hat sich für verschiedene Reformprojekte im Bereich der Unternehmens-, der Mehrwert- und der Familienbesteuerung entschieden mit dem Ziel, die steuerliche Attraktivität der Schweiz zu sichern. Er will damit Wohlstand und Wirtschaftskraft zum Nutzen unseres Landes erhalten.

Ich nehme jetzt Stellung zu den beiden dringlichen Interpellationen und beginne mit jener im Zusammenhang mit der Steuerdegression Obwalden: Das Bundesgericht hat am 1. Juni diesen Tarif als verfassungswidrig erklärt. Damit hat es den im Jahr 2005 von den Obwaldner Stimmbürgern mit 86 Prozent gutgeheissenen Steuertarif aufgehoben. Verletzt wird laut dem Urteil das Gebot der Besteuerung nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Die schriftliche Begründung dieses Urteils liegt uns noch nicht vor. Für eine differenzierte Analyse der bundesgerichtlichen Erwägungen ist es daher zu früh, aber immerhin kann man doch schon einiges sagen.

Die SVP-Fraktion erblickt in diesem Urteil aus Lausanne eine Einmischung des Bundesgerichtes in einen bislang der Verantwortlichkeit der Politik zugeordneten Bereich; sie fragt, ob der Bundesrat eine solche Einmischung als richtig erachte. Das Bundesgericht ist gemäss unserer Verfassung legitimiert, kantonale Gesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen, und zu diesen kantonalen Gesetzen gehören auch Steuergesetze. Gegebenenfalls kann und muss das Bundesgericht kantonale Gesetze aufheben. Über diese von Volk und Ständen übertragene Kompetenz verfügt unser Bundesgericht seit 1874. Ausserdem werden die Bundesrichter - das haben wir heute Morgen wieder erlebt - von der Bundesversammlung gewählt, und deshalb ist das Bundesgericht zur Ausübung dieser Verfassungskontrolle demokratisch legitimiert.

Bei dem vom Bundesgericht angewendeten Grundsatz der Besteuerung nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit handelt es sich um einen von Volk und Ständen beschlossenen Verfassungsartikel, und dieser Verfassungsgrundsatz beschränkt eben in gewisser Weise die kantonale Steuersouveränität. Nun ist aber das Bundesgerichtsurteil keine Absage an den Steuerwettbewerb als solchen; insofern ist der SVP-Fraktion zuzustimmen. Die Bundesverfassung anerkennt die kantonale Tarifautonomie. Sie lässt daher den Steuerwettbewerb auch mittels der Steuerhöhe und der Steuersätze eben zu. Die Kantone sind beispielsweise frei im Hinblick auf die Gewichtung von einzelnen Steuerarten, den Verlauf der Progression, die Höhe der Abzüge und viele andere Punkte mehr. Den Kantonen verbleibt auch nach diesem Bundesgerichtsurteil ein sehr grosser Spielraum für Steuerwettbewerb. Der Bundesrat unterstützt die Bestrebungen der Kantone, diesen Spielraum zu nutzen und sich mit innovativer Politik die finanzielle Autonomie zu sichern.

Die SP-Fraktion begrüsst ihrerseits das Bundesgerichtsurteil. Der Bundesrat steht hinter der verfassungsmässigen Gewaltenteilung. Er ist der Auffassung, dass die Rechtskontrolle zum Rechtsstaat gehört. Es versteht sich deshalb von selbst, dass die Steuergesetze des Bundes, der Kantone und der Gemeinden die verfassungsmässigen Grundsätze zu beachten haben. Aber das Bundesgerichtsurteil bedeutet kein Ende des Steuerwettbewerbs. Der Steuerwettbewerb bleibt das erfolgreiche Mittel für den sparsamen Umgang mit dem Geld der Steuerzahlenden.

Das Bundesgericht hat sich zur Frage der Verfassungsmässigkeit der Pauschalbesteuerung bisher noch nicht geäussert. Der Bundesrat erinnert daran, dass die Besteuerung nach dem Aufwand gesetzlich heute klar geregelt ist. Es handelt sich um eine spezielle Kategorie von Steuerpflichtigen, die nach determinierten Kriterien besteuert werden. Die Kantone wenden hier eine langjährige Praxis an.

Schlussfolgernd kann man sagen, dass die beiden Vorstösse aus sehr unterschiedlichen Blickwinkeln erfolgen, und dennoch haben sie Gemeinsamkeiten. Beide gehen nämlich davon aus, dass das Bundesgericht neues Recht geschaffen habe. Damit überschätzen sie aber die Folgen dieses Urteiles für die Steuerpolitik. Das Bundesgericht hat mit dem vorliegenden Urteil einen bestehenden Verfassungsgrundsatz auf einen konkreten kantonalen Tarif angewendet. Der Steuerwettbewerb bringt bei einer Gesamtbetrachtung deutlich mehr Vorteile als Nachteile. Das ist auch meine tiefe Überzeugung. Jeder Wettbewerb braucht Leitplanken, und vorliegend ist es die Einhaltung verfassungsmässiger Rechte bzw. von verfassungsmässigen Leitplanken.

In der Debatte ist aus der grünen Fraktion der Vorschlag gekommen, das System der Besteuerung nach dem Modell Zehnder weiterzuverfolgen. Ich möchte mich zu diesem Thema kurz äussern. Durch das Modell Zehnder werden Einkommensteile über einer bestimmten Einkommensgrenze ausschliesslich vom Bund besteuert. Im Gegenzug verzichtet der Bund vollständig auf die Besteuerung von Einkommensteilen unter dieser Grenze. Jeder Kanton kann dann selber eine zweite Einkommensgrenze festlegen. Dieses Modell ist durchaus ein origineller Vorschlag zur Einschränkung des Steuerwettbewerbs im Inland, aber das Modell beinhaltet eine Reihe von Nachteilen. Zunächst bewirkt es eine materielle Steuerharmonisierung im obersten Einkommenssegment. Der Verlust der Bürgernähe für die Steuerpolitik und der erforderliche Umbau des in Kürze erst in Kraft tretenden NFA wären weitere gravierende Auswirkungen. Auch die Einschränkung des Innovationspotenziales sowie der Autonomie der Kantone und Gemeinden ist unerwünscht. Und schliesslich trägt das Modell nicht zu einem tieferen Erhebungsaufwand bei.

Es wurde in der Interpellation der SP-Fraktion die Frage nach der Verfassungsmässigkeit der Unternehmenssteuerreform gestellt. Ich werde auch dazu noch Stellung nehmen. Die wirtschaftliche Doppelbelastung ist gewissermassen eine steuerliche Strafe. Sie ist ein Fehlanreiz, wodurch Unternehmer aus steuerlichen Gründen Gelder in der Firma parkieren und quasi schlafen lassen, anstatt sie eben weiterzuinvestieren. Die Milderung der wirtschaftlichen Doppelbelastung ist eine Kernmassnahme der Unternehmenssteuerreform II. Sie begeht den bewährten Weg der Kantone; so kommen Entlastungen primär jenen Investoren zugute, die eben unternehmerisch engagiert sind. Daher werden diejenigen Anteilshaber entlastet - und nur diejenigen -, welche mindestens 10 Prozent eines Unternehmens halten. Zur Milderung der wirtschaftlichen Doppelbelastung kommt ein Teilbesteuerungssatz von 60 Prozent im Privatvermögen und von 50 Prozent im Geschäftsvermögen zur Anwendung. Zur Verfassungsmässigkeit dieser Reform lagen dem Parlament zu seiner Entscheidung zwei Gutachten vor. [PAGE 1019]

1. Das Bundesamt für Justiz - das ist jene Bundesstelle, die jeweils die Verfassungsmässigkeit der Bundesgesetze prüft - kommt zum Ergebnis, dass die Einführung einer Teilbesteuerung der Dividenden nicht zwingend mit der Einführung einer Kapitalgewinnsteuer verbunden sein muss. Damit wird auch dem klaren Volksentscheid aus dem Jahr 2001 gegen eine Kapitalgewinnsteuer entsprochen. Aufgrund der unterschiedlichen Vorbelastung durch die kantonalen Gewinn-, Einkommens- und Vermögenssteuern ist es nicht möglich, ein eindeutiges Mass der Teilbesteuerung zu nennen, das es aus verfassungsrechtlichen Gründen einzuhalten gibt. Vielmehr geht es um eine Bandbreite. Das Bundesamt für Justiz gelangt zum Schluss, dass das Teilbesteuerungsmass von 50 Prozent nicht innerhalb einer verfassungsrechtlichen Bandbreite liegt. Indessen ist ein Teilbesteuerungssatz von 60 Prozent innerhalb dieser Toleranz.

2. Ein weiteres Gutachten, nämlich jenes des Staatsrechtlers Prof. Etienne Grisel, kommt zum Ergebnis, dass weder ein Teilbesteuerungssatz von 50 Prozent noch ein solcher von 60 Prozent aus verfassungsrechtlicher Sicht ein Problem darstelle. Im Weiteren sei die Kompensation durch eine Kapitalgewinnsteuer nicht angezeigt.

Um verfassungsrechtlich auf der sicheren Seite zu stehen, hat sich das Parlament für einen Teilbesteuerungssatz von 60 Prozent entschieden. Mit diesem Beschluss und den beiden Gutachten ist die Frage der Verfassungsmässigkeit geklärt. International, so viel sei noch beigefügt, ist die wirtschaftliche Doppelbelastung ausgeschütteter Unternehmensgewinne in vielen Ländern gemildert. 19 EU-Länder mildern die wirtschaftliche Doppelbelastung zum Teil markant, einige haben sogar ein Dividendenfreistellungsverfahren. Entsprechend befindet sich die Schweiz im OECD-Vergleich heute noch auf einem schlechten Rang.

Viele Kantone haben bereits reagiert. Mehr als die Hälfte hat die Teilbesteuerung der Dividenden eingeführt. Der Bund beschreitet jetzt mit der Unternehmenssteuerreform II keinen neuen Weg.

Ich komme zu den Fragen zum Steuerstreit zwischen der Schweiz und der EU. Am 13. Februar hat die EU-Kommission die Schweiz über ihren Entscheid informiert, wonach die im Steuerharmonisierungsgesetz verankerten besonderen Steuerberechnungsvorschriften für Holding-, Verwaltungs- und gemischte Gesellschaften eine Form der staatlichen Beihilfe darstellen würden; eine Beihilfe, die nicht mit der ordnungsgemässen Anwendung des Freihandelsabkommens von 1972 vereinbar sei. Die Kommission hat ausserdem den Rat um ein Mandat zur Aufnahme von Verhandlungen mit der Schweiz ersucht. Darin wird von der Schweiz erwartet, dass sie die entsprechenden Steuerbestimmungen aufhebt oder so abändert, dass die unterschiedliche Besteuerung von in- und ausländischen Einkünften beseitigt wird. Zudem hat sich die EU die Möglichkeit vorbehalten, gegen die Schweiz Schutzmassnahmen zu ergreifen.

Gegenstand der Kritik der EU sind also die Gesellschaften mit besonderem Steuerstatus, wie sie in Artikel 28 des Steuerharmonisierungsgesetzes definiert sind: Holding-, Verwaltungs- und gemischte Gesellschaften. Diese Unternehmenstypen sind in der Schweiz nicht steuerbefreit. Sie zahlen nämlich auf Bundesebene Gewinnsteuern wie alle anderen Unternehmenstypen auch. Der besondere Steuerstatus beschränkt sich auf die kantonale und auf die kommunale Gewinnsteuer. Die wirtschaftliche Bedeutung dieser Gesellschaften ist sehr hoch, wie unsere Schätzungen zeigen. Es handelt sich nämlich um etwa 20 000 mehrheitlich schweizerisch beherrschte Unternehmen mit rund 150 000 Arbeitsplätzen, und diese Gesellschaften generieren heute mehr als 3 Milliarden Franken Steuereinnahmen. Das sind knapp 40 Prozent der Gewinnsteuereinnahmen bei juristischen Personen. Rechnen wir noch die Einkommens- und Mehrwertsteuereinnahmen der 150 000 Mitarbeitenden dazu, was rund 4,5 Milliarden entspricht, so kommen wir insgesamt auf Steuereinnahmen von mehr als 7 Milliarden Franken. Diese Zahlen sprechen eine eindeutige Sprache. Wir müssen deshalb davon ausgehen, dass eine Aufhebung dieser Steuerregimes ohne begleitende Massnahmen eine massive Abwanderung dieser Gesellschaften und damit der Arbeitsplätze zur Folge hätte.

Vereinzelte Investoren haben mir bereits signalisiert, dass sie aufgrund des EU-Anliegens verunsichert sind. Sie erwarten deshalb von uns Berechenbarkeit und Stabilität. Deshalb wiederhole ich an dieser Stelle, was ich von Anfang an zu diesem Thema gesagt habe: Wir werden keine Verschlechterung der Steuerbedingungen in unserem Land zulassen, sondern wir wollen und müssen im Gegenteil steuerlich attraktiv bleiben. Denn der Standortwettbewerb zwischen Staaten wird, Steuerstreit mit EU hin oder her, immer intensiver. Die Attraktivität der Schweiz bezüglich Unternehmensbesteuerung hängt von zwei Faktoren ab: erstens von der Höhe der Gewinnbesteuerung insgesamt; zweitens von der Akzeptanz unseres Steuersystems im Ausland.

Welches sind die Argumente, mit denen wir in den Dialog einsteigen?

1. Die Argumentation der Europäischen Union, wonach wir das Freihandelsabkommen verletzen, ist rechtlich nicht haltbar. Zwischen der Schweiz und der EU besteht keine vertragliche Regelung, welche eine Angleichung der Unternehmensbesteuerung vorsieht. Dies gilt insbesondere auch für das Freihandelsabkommen, das ausschliesslich den Handel mit bestimmten Waren abdeckt.

2. Die Schweiz ist nicht Mitglied des EU-Binnenmarktes. Sie war auch nicht beteiligt an der Erarbeitung der dort geltenden Regeln. Entsprechend sind weder die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrages noch der unter den Mitgliedstaaten vereinbarte Steuerkodex auf die Schweiz anwendbar. Es ist darum nicht akzeptabel, dass die EU der Schweiz die entsprechenden Wettbewerbsregeln des Binnenmarktes über ein Abkommen aufzwingen will, das seit 50 Jahren zur Zufriedenheit beider Seiten funktioniert hat.

3. Die Schweiz ist ein souveräner Staat. Wir dürfen unsere Steuerautonomie nicht preisgeben. Ein Vertrag mit der EU würde nicht nur unsere Autonomie bei der Ausgestaltung der Unternehmensbesteuerung einschränken, er würde auch einen Rahmen für weitere EU-Forderungen schaffen und damit generell unsere Steuerhoheit beschränken. Das dürfen wir nicht zulassen.

Die Schlussfolgerungen: Im bevorstehenden Dialog mit der EU geht es um die Wahrung der Interessen der Schweiz. Im Vordergrund stehen vier Anliegen:

1. Für Bund und Kantone ist der Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit des Standortes Schweiz von zentraler Bedeutung.

2. Die Schweiz muss ihre Souveränität in Steuersachen wahren.

3. Es gilt zu vermeiden, dass durch den Steuerstreit der bisher erfolgreiche bilaterale Weg zum Erliegen kommt.

4. Es gilt sicherzustellen, dass weder die Unternehmenssteuerreform II noch der NFA gefährdet wird.

In dem Masse, in dem die politischen Kräfte unseres Landes hinter solchen Interessen gebündelt sind, wird es der Schweiz gelingen, die Steuerverfassung und die Steuerpolitik auch gegen aussen zu behaupten.