Altherr Hans · Ständerat · 2007-12-13

Wortprotokoll

Die Volksinitiative "Ja zur Komplementärmedizin" verlangt einen neuen Artikel 118a in der Bundesverfassung mit folgendem Wortlaut: "Bund und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die umfassende Berücksichtigung der Komplementärmedizin."

Der Nationalrat empfiehlt die Volksinitiative mit dem Bundesrat zur Ablehnung, und zwar ohne Gegenvorschlag. Der Entscheid fiel mit einem Stimmenverhältnis von 93 zu 78. Die Behandlung in Ihrer SGK war stark von Zeitdruck geprägt. Wir müssen nämlich in der laufenden Session beschliessen, ich komme darauf zurück. Die Behandlung in Ihrer SGK war auch geprägt vom Verständnis der Mitglieder gegenüber dieser Initiative - oder besser gesagt: vom Verständnis gegenüber der Komplementärmedizin. Dieses Verständnis führte letztlich dazu, dass eine starke Minderheit einen direkten Gegenvorschlag vorgelegt hat. Er wird anschliessend von Frau Ory vertreten werden. Der Gegenvorschlag sieht einen neuen Absatz 3 in Artikel 117 der Bundesverfassung vor mit folgendem Wortlaut: "Der Bund anerkennt die Komplementärmedizin. Er kann festlegen, unter welchen Bedingungen die Kosten der komplementärmedizinischen Leistungen von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung übernommen werden."

Der Einzelantrag Büttiker lag der Kommission nicht vor. Herr Büttiker beantragt einen Gegenvorschlag mit dem Wortlaut der Initiative, aus dem er einzig das Wort "umfassende" streicht. Schliesslich hat Frau Sommaruga den Antrag gestellt, der Volksinitiative ohne Gegenvorschlag zuzustimmen. Ob dieser Antrag notwendig war, ist mir nicht ganz klar. Ich gehe davon aus, dass wir auch ohne ihn in einer ersten Abstimmung entscheiden werden, ob wir einen Gegenvorschlag wollen, und dass wir, wenn wir diesen ablehnen, dann darüber abstimmen, ob wir die Volksinitiative zur Annahme oder zur Ablehnung empfehlen.

Als Berichterstatter werde ich mit einigen Ausführungen zum Inhalt der Initiative beginnen und Ihnen dann die Überlegungen der SGK näherbringen. Abschliessen werde ich mit einer kurzen Bemerkung zum weiteren Vorgehen.

Über den Inhalt der Initiative hört man sehr Kontroverses. Es ist aber sicher nicht zutreffend, wenn da und dort gesagt wird, sie bezwecke einzig die Wiederaufnahme der fünf Leistungen in den Grundleistungskatalog, die im Juni 2005 durch einen Departementsentscheid daraus gestrichen worden sind. Das kann schon deshalb nicht sein, weil bereits im September 2004 für die Initiative geworben wurde, also Unterschriften gesammelt wurden. Es kann aber auch deshalb nicht sein, weil der Text der Initiative auch nicht andeutungsweise darauf Bezug nimmt. Es kann schliesslich aus einem dritten Grund nicht sein, weil nämlich ein neuer, von der Krankenversicherung unabhängiger Verfassungsartikel verlangt wird. Artikel 118a würde an Artikel 118 anschliessen, der mit "Schutz der Gesundheit" betitelt ist. Er hätte damit keinen direkten Bezug zu Artikel 117, welcher die Krankenversicherung regelt. Das gilt auch für den Antrag Büttiker, nicht aber für den Antrag der Minderheit Ory, die einen neuen Absatz 3 zu Artikel 117 verlangt.

Die Volksinitiative mit ihrer Forderung nach einer umfassenden Berücksichtigung der Komplementärmedizin hat nach Auffassung einer Mitinitiantin drei Stossrichtungen: nämlich erstens für mehr Patientensicherheit zu sorgen, wohl durch Anerkennung gewisser Methoden, Vorschreiben von Ausbildungslehrgängen und Hygienevorschriften; zweitens, dass damit die WZW-Vorschriften, also die Vorschriften des KVG hinsichtlich Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit, nicht zulasten der Komplementärmedizin ausgelegt werden können; und drittens den Abbau verschiedener Hürden im Heilmittelgesetz. Nach Ansicht des Bundesrates geht die Initiative aber deutlich weiter, indem sie die Gleichstellung mit der klassischen Medizin verlange. Das führe praktisch zu gleichwertigen Ausbildungen, also z. B. zu Professuren an Universitäten, Abteilungen für Komplementärmedizin an Spitälern usw. Die Forderungen würden sich auch nicht auf das KVG beschränken, sondern sie seien auf alle Sozialversicherungen anwendbar, also z. B. auch auf die Unfallversicherung oder auf die Militärversicherung.

Dazu kommt, dass der Begriff der Komplementärmedizin sehr ausufernd und unscharf ist. Er geht davon aus, dass es eine klassische Medizin und eine diese ergänzende Medizin gibt, die zusammen eine ganze Medizin ausmachen. Unschärfen gibt es zwischen klassisch und komplementär, aber auch am Rande dessen, was ich mit "ganze Medizin" bezeichnet habe. So gibt es - das wurde in der SGK von verschiedenen Votanten gesagt - etwa 200 verschiedene Methoden, die in der Schweiz praktiziert werden, wovon 145 in einem speziellen Register der Komplementärmedizin eingetragen sind. Etwa 3000 Mediziner und ungefähr 20 000 Therapeuten sind in diesem Bereich tätig. Etwa 10 bis 20 Prozent der Bevölkerung greifen regelmässig auf die Komplementärmedizin zurück, vermutlich noch mehr nur fallweise.

Die Kostenfolgen einer Annahme der Initiative sind natürlich nicht abschätzbar, wenn die Auffassungen über den Inhalt dermassen weit auseinanderliegen. Bei den Krankenkassen dürfte man von den 5 bis 15 Franken monatlich ausgehen, welche eine Zusatzversicherung heute kostet. Die Kostentendenz wäre aber sicher deutlich steigend.

In der Gesamtbeurteilung waren wir uns nicht ganz einig; die überwiegende Mehrheit war aber der Auffassung, dass die Initiative erheblich zu weit geht. Zusammenfassend standen wir damit vor einer zu weit gehenden Initiative und dem sympathischen Anliegen der Komplementärmedizin. Dieses Anliegen ist in letzter Zeit denn auch in verschiedenen Vorstössen aufgegriffen worden. Ich erwähne nur die Motion Forster 07.3168, die eine Prüfung der Frage verlangt, ob die anthroposophische Medizin, die Homöopathie und die traditionelle chinesische Medizin den Nachweis der Erfüllung der WZW-Kriterien erbracht haben, und gegebenenfalls die Aufnahme dieser Methoden in den Grundleistungskatalog fordert. Diese Motion hat unser Rat in der Herbstsession 2007 angenommen. Die Beratung im Nationalrat steht noch aus.

Ich erwähne weiter die Motion Wehrli 07.3274 mit dem Titel "Faire Chancen für die Komplementärmedizin". Sie verbindet drei Forderungen: erstens die Festlegung von eigenen WZW-Kriterien für die komplementären Verfahren, zweitens eine Vereinfachung der Zulassungsvorschriften im Heilmittelgesetz, drittens die Schaffung nationaler Diplome für Therapeuten. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion. Ihre Behandlung im Nationalrat ist noch hängig. Schliesslich erwähne ich die parlamentarische Initiative Kleiner 07.424, die eine vereinfachte Zulassung der Heilmittel der Komplementärmedizin erreichen will. Sie ist ebenfalls beim Nationalrat hängig.

Zurück zur Arbeit der Kommission: Für die Ausarbeitung eines indirekten Gegenvorschlages hatten wir zu wenig Zeit. In der Kommission hat sich in diesem Zusammenhang recht starker Unmut über das Arbeitstempo des Nationalrates breitgemacht, welches die Suche nach konstruktiven Lösungen nicht zum ersten Mal stark erschwert hat. Auf einen direkten Gegenvorschlag konnten wir uns nicht einigen, weshalb Ihnen heute eine Minderheit den eingangs erwähnten [PAGE 1099] Antrag Ory unterbreitet. Frau Ory knüpft im Unterschied zur Volksinitiative an Artikel 117 der Bundesverfassung an, also an die Bestimmung über die Kranken- und Unfallversicherung.

Die Crux in der Formulierung des neuen Absatzes 3 in Artikel 117 ist aus Sicht der Mehrheit die ausdrückliche Anerkennung der Komplementärmedizin. Keine andere Form der Behandlung ist auf Verfassungsstufe ausdrücklich anerkannt, nicht einmal die klassische Medizin. Es erscheint der Mehrheit der Kommission deshalb doch etwas hochgegriffen zu sein, die Komplementärmedizin ausdrücklich zu anerkennen. Es ist im Übrigen auch unklar, was diese Anerkennung im Bereich der Kranken- und Unfallversicherung für Folgen hätte. Wäre es eine umfassende Anerkennung, wie sie die Initianten anstreben, oder wäre es nur eine Anerkennung im Rahmen der obligatorischen Versicherung? Was würde die Anerkennung in diesem Sinne bedeuten? Vielleicht werden wir von Frau Ory dazu noch Näheres erfahren. Sodann wurde auch eingewendet, dass mit der Erwähnung der komplementärmedizinischen Leistungen ein einzelnes Element eines Leistungskataloges auf Verfassungsebene festgeschrieben werde, was ein gefährliches Präjudiz sein könne. Schliesslich ist offen, ob die Initianten ihr Begehren zugunsten des Gegenvorschlages zurückziehen würden.

Den Antrag Büttiker haben wir, wie gesagt, in der Kommission nicht diskutiert. Er will weniger als eine "umfassende Berücksichtigung". Was das heisst, was also gelten würde, wenn man diesen Gegenvorschlag annähme, ist mir vollkommen unklar. Ich warte deshalb die Begründung des Antrages ab und behalte mir anschliessend eine Stellungnahme dazu vor.

Beide Gegenvorschläge haben den Vorteil des Zeitgewinns. Ich verweise Sie dazu auf die Fahne. Entscheiden Sie sich heute für den einen oder den anderen direkten Gegenvorschlag und stimmt der Nationalrat in der Frühjahrssession 2008 zu, so haben wir ein weiteres Jahr Zeit, um eine Vernehmlassung bei den Kantonen durchzuführen und abzuklären, ob die Initiative zugunsten eines vielleicht noch umzuformulierenden Gegenvorschlages zurückgezogen wird. Wir entscheiden heute, ob wir uns auf den Weg des Gegenvorschlages begeben wollen. Wenn ja, kennen Sie die weitere Route; ich habe sie skizziert. Wenn nein, haben wir noch über die Abstimmungsempfehlung zu befinden. Eintreten auf die Vorlage ist ja obligatorisch.

Die Mehrheit Ihrer Kommission empfiehlt Ihnen, auf einen Gegenvorschlag zu verzichten und die Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen. Sie tut dies - ich fasse zusammen - nicht, weil sie das Grundanliegen ablehnt, sondern weil das nicht auf Verfassungsebene, sondern auf Gesetzes-, möglicherweise sogar auf Verordnungsstufe zu regeln ist. Sie lehnt die Initiative auch ab, weil sie unklar ist und ihre Folgen nicht abschätzbar sind.